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理解银行资本监管改革
作者: 王胜邦 俞 靓 / 时间: 2012年 7月号

资本监管改革是后危机时期国际金融监管改革的核心。201012月,巴塞尔委员会发布了新的资本和流动性的国际规则(巴塞尔协议III)。在201111月召开的G20领导人戛纳峰会上,各国领导人承诺于201311日前实施新资本监管标准, 并于2019年前全面达标。近期,欧盟、澳大利亚、瑞士、瑞典、新加坡、印度、日本、香港地区、美国等相继公布了新资本监管标准。目前,巴塞尔委员会正在对欧盟、美国和日本的资本监管规则进行同行评议,将于明年对新加坡、瑞士和中国进行评估,国际社会正在以前所未有的速度和规模推动新资本监管标准的实施。

经过长时间的研究和论证,近日中国银监会发布了《商业银行资本管理办法(试行)》(以下简称《办法》),对国内现行的银行资本监管规则进行了全方位、根本性的改造。从2004年银监会发布基于1988年资本协议(巴塞尔协议I)的《商业银行资本充足率管理办法》,20072010年发布一系列实施新资本协议(巴塞尔协议II)的监管文件,到《办法》的发布实施,我国的资本监管制度的演进顺应了国内银行业改革发展的内在要求,实现了国内资本监管规则与国际标准在更高层次上的趋同,确立我国银行业监管的新标杆,将对我国银行体系改革发展产生深远的影响。

 

意义:中国需要更稳健的银行资本监管框架

本轮金融危机中我国银行体系所受的冲击较小,这很大程度上得益于我国金融业对外开放程度有限和我国宏观经济持续较快增长的态势。无论从现阶段国内银行业客观存在的风险,还是中长期内银行业改革发展面临的外部环境来看,完善银行业资本监管制度、提高资本监管标准的稳健性,不仅是我国作为G20成员兑现国际承诺的需要,而且对于深化银行业改革、推动银行业科学发展并支持实体经济发展都具有重要意义。

深化银行业市场化改革

本轮全球金融危机中,为防止危机的扩散,欧美国家政府被迫出手救助银行体系,对银行债务提供保证、向银行体系注资甚至将大型银行国有化,政府信用实际上成为防止银行体系崩溃的最后一道屏障。据此,有观点认为,市场化的银行体系过度承担风险酿成了危机,银行资本乃至资本监管对于防范危机的作用非常有限,政府部门的支持是治理金融危机的最有效机制,我国应继续坚持政府主导的银行体制,放缓银行体系市场化改革进程。

实际上,本轮危机期间欧美国家为救助金融体系付出高昂的公共成本。国际货币基金组织估计,各国财政援助的直接成本占GDP比例约为3%,但直接财政成本严重低估了危机对公共财政和宏观经济造成损害——危机的真实社会成本。若不能解决政府承担危机成本潜在的道德风险,就无法保证银行体系的长期稳定。“巴塞尔协议III”大幅度提高资本监管要求的目的就是确立资本在商业银行损失吸收机制中的核心地位。强大的资本(普通股)实力增强了单家银行吸收损失能力,使得银行能够顺利度过市场过度波动或经济衰退等压力时期,并且有助于缓解单家银行为防止资本充足率过度下降而采取去杠杆化(市场压力时期倾销资产)带来的负外部性,从而保证银行体系核心经济功能的持续发挥。银行资本(特别是普通股)的重要性是在银行持续经营过程中吸收不确定性并平滑波动,普通股作为市场化、常态化、自主性的损失吸收机制具有不可替代性,与政府部门为挽救银行体系被迫承担危机成本的机制存在本质上的差异。

从国内银行业改革发展的实践来看,虽然国有主导的银行体制对于确保我国未发生金融危机发挥了核心支撑作用,但中央政府为五家国有银行财务重组支付了昂贵的财务成本。19995家银行剥离不良资产1.4万亿元,股改期间剥离资产2万亿元,合计3.4万亿元,按最乐观的估计直接财务成本不低于2万亿元,占当时五家国有银行资产的比例不低于10%。过去几年中,经过财务重组、公开上市和持续的资本积累,国内银行体系彻底摆脱了“技术破产”的阴影,财务实力显著增强,资本充足率明显提高,银行体系的规范性、稳定性和市场化不断增强。总体而言,由于国有银行体制未有根本性变化以及缺乏制度化的市场退出机制,政府信用实际上依然是银行缓冲风险的最重要制度安排,政府信用滋生的道德风险实际上是一种范围更大、更加制度化的预算软约束,这反过来又强化了对政府信用的依赖。随着多层次的银行体系逐步确立,商业银行产权日趋多元化,以及利率、汇率等基础金融变量的市场化改革,强化商业银行的资本监管,建立以资本为主导的、市场化的损失吸收机制,有序推进银行体系的“去政府信用”,让银行真正地为其冒险行为承担成本,将为国内银行业市场化改革注入新的动力;通过建立与市场化经营环境相适应体制和机制,使银行成为真正的市场竞争主体。

推动银行业转变发展方式

本轮危机之前,发达国家普遍经历了较长时期的金融杠杆不断累积的过程,意大利和日本等国家主要表现为政府债务规模的攀升,英美主要体现在家庭部门负债上升,金融杠杆不断累积形成的超级债务循环推动了资产市场的繁荣和经济增长。本次全球金融危机深刻地揭示出,过度运用金融杠杆推动经济增长的代价是巨大的:债务是一种缺乏灵活性的融资机制,过高地运用金融杠杆是危险的,债务累积产生资产泡沫可能蛰伏很长时间;一旦市场的债务容忍度发生变化,债务合约的刚性、脆弱性和不可逆性暴露无遗,就会对经济金融体系带来巨大的负面冲击。目前全球主要经济体正在经历痛苦的去杠杆化过程,给全球经济复苏前景蒙上了阴影。

自改革开放以来,伴随着经济货币化进程,受特殊银行体制、融资结构以及投资驱动型的经济增长模式的影响,我国银行业的资产扩张速度长期高于经济增速,带动银行业资产(信贷)占GDP的比例不断攀升。2004年《商业银行资本充足率管理办法》实施以来,银行资产扩张速度开始受资本约束,国内银行业信贷运行呈现出“信贷扩张与资本补充相互推动”的新特征,表现为“资产(信贷)扩张——资本补充——资产(信贷)再扩张——资本再补充”的循环。20052011年,银行业贷款年均增长19.5%,资产规模扩大了3倍;规模、速度和市场份额主导的银行业发展模式未发生根本性调整。虽然我们政府部门和家庭部门的杠杆程度仍明显低于国际平均水平,但近几年银行信贷高速扩张带动企业部门财务杠杆明显上升,上市公司中非金融企业的资产负债率达59%,房地产行业资产负债率达到72%,较2007年上升10个百分点左右。

当前中国经济增长正面临新的约束条件,中国经济长期快速增长所依赖的内生性条件正在改变,劳动力成本优势因为人口红利的结束逐步消失;主要经济体的去杠杆化过程导致出口乏力,出口导向的增长模式也难以为继。刘世锦等认为,2015年左右我国将进入增长速度自然回落的时间窗口,中长期内GDP增速将回落至6%8%的中速增长区间。面临新的宏观经济环境,银行业若延续高速扩张的业务模式,将扩大宏观与微观之间的紧张态势。假设20122016年间,GDP年均增速为8%CPI4%,资产(信贷)增速为20%(过去5年的均值),2016年底我国银行业总资产与名义GDP的比例将接近300%,贷款与名义GDP比例将接近150%,由此可见,若延续银行业粗放式增长的路径,宏观金融风险将明显上升。

实施更加审慎的资本监管,严格设定银行资产扩张的边界,打破“信贷扩张与资本补充相互推动”的粗放循环,有助于完善商业银行资本约束机制,改变“规模和速度”主导的发展模式,限制商业银行资产过度增长,引导商业银行转变发展方式,提升发展质量,走低资本消耗、内涵式、集约式、高效经营的道路,更加有效地推动实体经济增长,并控制宏观金融风险的不断积累。

顺应全球银行体系一体化的趋势

过去三十年间金融全球化的趋势越演越烈,不同国家和地区的金融市场进一步融合,全球金融体系的关联性显著上升。虽然本轮金融危机暴露出由此带来的负面影响,即金融风险在全球范围的迅速蔓延,但总体而言,全球金融市场一体化的趋势不可逆转。G20致力于在全球范围内推动“巴塞尔协议III”实施的主要目的就是增强全球银行体系的稳健性,并维护公平竞争的市场环境。

近年来,伴随中国经济的崛起,中国银行体系在全球银行体系中的地位不断上升。2011年英国《银行家》杂志公布的全球前1000家大银行中,我国101家银行上榜。我国上榜银行的核心资本、总资产以及2010年度利润占前1000家银行的比例分别为11.4%10.8%21.1%。同时,国内大型银行国际化进程明显提速,境外业务快速扩张。2011年,工商银行、中国银行、建设银行和交通银行的境外资产分别增长64.66%26.15%67.74%38.37%,利润分别增长18.14%40.34%64%38.81%;中国银行境外资产和利润的占比均超过20%;与此同时,在华外资银行的业务也保持快速发展的势头,2011年底总资产超过2万亿元,在一些业务领域所占市场份额较高。

银行体系的国际化对我国实施与国际标准接轨的资本监管制度提出了现实要求。一是提升国内大型银行的国际竞争力。新的资本监管国际标准将成为各国监管当局和市场参与者评价单家银行稳健性的重要标杆,《办法》的实施将为国内银行顺利进入国际市场创造有利的前提条件,也有助于提升国内银行的国际声誉,降低国际融资成本,使其更好地参与国际竞争。二是增强银行体系应对更大范围负面冲击的能力。银行实施国际化经营既是机遇也是挑战,在享受全球增长红利和多元化收益的同时,也面临全球金融市场波动以及风险传染等不确定因素,强化资本监管制度,壮大银行业资本基础,将为国内银行积极稳妥地实施国际化经营奠定基础。三是维护银行体系的公平竞争。国内资本监管标准与国际规则趋同,一方面有助于防止国外监管当局对我国银行进入当地市场提出不合理的要求;另一方面也有利于保证国内各类银行以更加审慎的、一致的监管标杆为基础开展公平竞争。

 

内容:国际一致性与国内特殊性统筹兼顾

资本是银行承担风险的最后一道防线。巴塞尔委员会强调,“巴塞尔协议III”只是银行资本监管的最低标准,各国监管当局应该根据本国银行业的实际风险状况,提高资本监管标准,以确保银行资本能充分覆盖风险;考虑到不同国家银行体系存在的差异,巴塞尔委员会也给予各国监管当局一定程度的自由裁量权,以增强资本监管的有效性和针对性。《办法》按照“规则性与灵活性”相结合的原则,在达到国际最低监管要求的前提下,按照审慎监管的要求,根据国内银行业实际对部分监管标准进行了调整和细化,确保资本能够前瞻性地捕捉风险和充分覆盖风险。

《办法》的核心要求与国际标准一致

“巴塞尔协议III”作为国际公认的监管规则,具有公共产品的性质,为不同经济体的商业银行提供相对公平的外部强制性纪律和规则,消除经济体之间囚徒博弈的困境,引入同行评议压力有助于避免不同经济体内部错综复杂的政治层面的讨价还价,为降低国别风险溢出效应和为系统性风险提供保障。按照“实质重于形式”的原则,《办法》对国内现行资本监管规则进行了调整,使得核心监管要求达到了“巴塞尔协议III”的新要求,主要体现在以下方面:

总体框架的一致性。参照“巴塞尔协议II”的框架,《办法》构建了涵盖资本充足率监管要求、资本充足率监督检查和资本充足率信息披露的资本监管“三大支柱”,并且在资本充足率计算范围、过渡期安排方面与“巴塞尔协议III”的规定保持一致。

资本充足率监管要求的一致性。按照“巴塞尔协议III”的要求,《办法》建立多层次的资本充足率监管要求,包括最低资本要求、储备资本要求和逆周期资本要求、系统重要性银行附加资本要求以及第二支柱资本要求四个层次,体现了宏观审慎监管和微观审慎监管的思路。在各级资本要求设定上,《办法》达到了“巴塞尔协议III”要求,但与已经发布“巴塞尔协议III”资本监管规则的瑞士、瑞典、新加坡、印度以及英国相比,我国资本充足率监管要求在国际同业中处于较低水平。

资本定义的一致性。强化资本工具的损失吸收能力是资本监管改革的核心内容之一,为此“巴塞尔协议III”将监管资本分为一级资本和二级资本两大类,一级资本又细分为普通股和其它一级资本。“巴塞尔协议III”明确界定了各级资本工具的合格标准,并从严设定了资本扣除和调整项目。相对而言,由于我国长期重视资本质量监管,“巴塞尔协议III”关于资本工具的新要求对国内银行影响较小。《办法》按照“巴塞尔协议III”的新要求,明确了各类资本工具的合格标准,同时对国内银行已经发行的不合格的资本工具给予10年的过渡期;《办法》适当调整了国内现行资本定义,使其比“巴塞尔协议III”规定更为严格,取消了核心资本占总资本比例不得低于75%的规定以及从资本中扣除预分未分利润等规定,调整了未实现损益等处理方法,有利于国内银行提高资本充足水平。

风险加权资产计算方法的一致性。风险加权资产的计算是资本充足率监管制度的基础。汲取本轮全球金融危机的教训,巴塞尔委员会大幅度提高了资本充足率的分母——风险加权资产的审慎性。为满足“巴塞尔协议II”和“巴塞尔协议III”关于风险加权资产计算的要求,《办法》对现行风险加权资产计算方法进行了较大调整。一是扩大了风险覆盖范围,所有银行都必须计算信用风险、市场风险和操作风险的风险加权资产;二是放弃了“一刀切”的风险加权方法,允许商业银行采用差异化的方法计算风险加权资产,为商业银行改进风险管理提供激励;三是根据“巴塞尔协议II”的要求,调整了信用风险权重体系,提高了权重法下信用风险资本要求的风险敏感性;四是对资产证券化业务、场外衍生交易等复杂业务的风险加权资产计量方法做出了前瞻性的规定,推动商业银行审慎开展金融创新。

《办法》考虑了国内银行业实际

适当提高核心一级资本充足率的监管要求。《办法》规定核心一级资本充足率要求为5%,略高于“巴塞尔协议III”规定的4.5%最低要求。一是核心一级资本的损失吸收能力最强,可以随时无条件的在银行持续经营条件下吸收损失,适当提高监管标准有助于平滑银行经营过程中波动,提升银行经营的稳定性。二是由于我国长期重视资本质量监管,商业银行资本构成中绝大部分是核心资本,核心一级资本占总资本的比例超过80%,绝大多数商业银行已经达到7.5%的核心一级资本监管要求(5%的最低要求+2.5%的储备资本要求),适当提高核心一级资本监管要求对国内银行的压力较小。

审慎确定第二支柱资本要求的角色。巴塞尔委员会原则上要求,监管当局有权在第二支柱框架下提高单家银行的资本要求,但各国的监管实践存在很大差异。《办法》清晰界定了第二支柱资本要求在总资本要求中的定位,在第二支柱框架下银监会有权根据单家银行的风险及风险管理状况以及系统性风险,提出额外的监管资本要求,该要求与第一支柱下的资本要求,构成对单家银行的总资本要求。设定第二支柱资本要求时重点考虑我国银行业所面临的特殊风险,包括地方政府融资平台风险、房地产行业风险、产业结构调整相关风险以及中长期贷款风险等,避免将这些特殊风险直接纳入风险加权资产计算框架可能导致商业银行资本充足率下降的局面,保证资本充足率计算结果的国际可比性;同时维护资本监管的审慎性,确保所持有的资本能够充分覆盖所面临的重大风险。

重新界定商业银行分类标准。现行资本监管规则中有关分类监管的规定主要针对未达到最低资本要求的商业银行。近年来国内银行的资本充足率水平显著提高,所有银行的资本充足率均高于8%的最低资本要求,导致资本监管的有效性有所下降。为此,《办法》对现行的银行分类标准和分类方法进行调整,与《办法》规定的多层次资本充足率监管要求相一致,依据资本充足率水平将商业银行分为四类,将满足最低资本要求但未达到其他层次资本要求的商业银行细分为三类,并明确了每类银行的监管措施。随着资本充足率水平下降监管力度不断加大,建立了激励相容的监管机制,扩大资本约束的力度,增强商业银行管理资本的主动性和资本监管的有效性。

部分技术指标设计体现我国特色。《办法》充分运用巴塞尔委员会给予的国别自裁权,按照宽严相济的原则,基于国内实践和相关政策,明确了相关监管标准的定义和指标值,主要包括:一是结合国内贷款损失准备水平较高的实际,突破了“巴塞尔协议III”关于超额贷款损失准备计入二级资本上限的规定,为国内银行审慎计提贷款损失准备提供激励。二是严格界定非中央政府公共部门实体的定义;三是提高了加按揭贷款的风险权重,抑制住房市场的投机行为,并增强银行业应对房地产市场波动的能力;四是合理界定微小企业的定义和风险权重,以及信用卡授信承诺的信用转换系数,适度降低资本要求的同时促使商业银行改进风险管理。

 

实施:严监管标准与长过渡期有机结合

强化资本监管标准有助于提高银行体系稳健性,降低银行业危机的概率,从而减少产出损失,也有利于降低非危机期间经济波动幅度,增强实体经济增长的稳定性。同时,提高资本监管要求也有经济成本,由于股本成本高于债务,提高资本要求将导致银行加权平均资本成本上升,银行为维护股本回报率,将提高贷款利率,引起贷款有效需求下降,导致经济产出损失。巴塞尔委员会的实证分析结果表明,在稳定状态下综合考虑综合权衡收益和成本后,将核心一级资本充足率监管要求从7%提高到10%甚至更高,经济收益都将大于成本,超过10%后净收益开始下降,高于15%后可能会出现产出净损失的情形。

巴塞尔委员会的定量影响测算结果表明,欧美国家大型银行按照“巴塞尔协议III”新标准计算的资本充足率大幅度下降,存在很大的资本缺口。考虑到欧美国家经济复苏乏力,若立即达到“巴塞尔协议III”的资本要求,将不可避免地抑制全球经济复苏进程,设置过渡期安排是稳步推进新资本监管标准实施的重要环节。巴塞尔委员会和金融稳定理事会的宏观经济影响分析结果表明,核心一级资本充足率提高1个百分点,4年半后(18个季度)GDP增速最多下降0.19%,提高资本监管标准不会对全球经济复苏产生重大冲击。据此,巴塞尔委员会决定自201311日开始实施“巴塞尔协议III”,同时引入为其6年的过渡期,2019年初商业银行应全面达到新监管标准。

从国内经济增长趋势和银行业实际来看,《办法》实施对我国的影响与欧美国家存在明显不同。一是《办法》对国内银行资本充足率水平影响有限。由于国内银行资本质量较高、并以传统业务为主导,按照新规则计算的资本充足率约下降0.60.8个百分点左右,总体平均而言,国内银行已经达到新的资本监管要求,执行新资本监管要求短期内不会形成较大冲击。二是未来几年国内银行前期信贷快速增长潜在金融风险将逐步暴露,为此银行业应增强应对潜在风险的能力。三是提高资本监管要求对国内银行行为的影响主要不是通过信贷利差渠道,而是信贷供给量渠道;若银行不能持续地补充资本,信贷增速将下降,鉴于银行信贷在支持实体经济增长中扮演的特殊角色,提高资本监管标准必须考虑对信贷和实体经济增长的约束效应。总体而言,《办法》实施对国内银行业和实体经济增长的短期不大,长期影响不容忽视,银行业应积极适应经济增长、监管环境的变化,转变发展方式,提升风险管理能力。

为此,《办法》为商业银行实施新的资本监管标准设定了6年的过渡期,国内银行应在2018年底全面达标,过渡期内商业银行应按照新的资本监管标准,制定并实施资本充足率规划,逐步向新的资本监管标准接轨。除与“巴塞尔协议III”规定保持一致外,过渡期安排还考虑以下几个方面因素:一是为商业银行转变发展方式预留缓冲期。《办法》对商业银行信贷规模扩张设定了严格的约束条件,同时对各类资产风险权重进行了结构性调整,既对商业银行转变发展方式形成了压力,又提供了动力;但改变经营行为是一个长期过程,银行应对发展战略、治理框架、组织结构、业务流程、产品设计等多个层面进行调整和探索。二是为商业银行做好技术准备提供时间窗口。《办法》允许商业银行采用高级计量方法计算资本充足率,采用高级方法有助于提高资本充足率水平,为商业银行改进风险管理提供了激励,但商业银行须达到数据基础、信息系统、模型开发和运用、风险治理等一系列的监管标准,需投入大量的技术、财务资源,并接受业务实践的检验。三是确保《办法》实施对信贷和经济增长的影响可控。国内银行资本充足率水平较高,现阶段盈利能力处于历史最好时期,依靠内生资本增长可以基本可以满足新增贷款带来的资本需求;考虑到当前资本市场运行状况以及未来银行业利润增长面临的不确定性,设置过渡期有助于避免《办法》实施初期商业银行融资拥挤的现象,缓解资本市场压力,维持信贷平稳增长。四是过渡期内银行体系清偿能力应随着业务发展不断增强。虽然资本充足率最后达标期限为2018年底,但过渡期内银行业资本充足率应在现有水平基础上逐步提高,不能倒退,才能实现资本监管改革的预期目标。

(作者单位:中国银监会国际部)