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美国不会跌落财政悬崖
作者: 刘明彦 / 时间: 2013年 1月号

根据美国法律规定,到2013年一系列减税法案将自动终止,与此同时,联邦政府削减支出的规定自动生效,由此将导致政府支出和民众消费的突然大幅减少,表现为需求曲线的陡峭向下,看起来就像悬崖一般,这就是所谓的财政悬崖。由于美国财政悬崖会导致政府支出和个人消费的同时减少,极可能造成美国经济增速大幅放缓,失业率继续攀升,不仅使美国经济复苏半途而废,甚至会将世界经济再度拖入衰退的泥潭。目前,美国国会两党正就如何化解财政悬崖密切磋商,能否避免跌落财政悬崖,各国静待结果。

根据美国国会预算办公室的界定,可能的财政悬崖主要包括:

由布什政府推行,之后被奥巴马政府延续的税入削减政策期满终止。减税政策到期后,个人所得税最低税率将由10%恢复到15%,最高税率将由35%恢复至39.6%;列举的教育和个人支出免税到期取消,孩童抵税金额上升;削减对单亲家庭的补贴,2003年规定投资分红的最低税率为15%,而非适用普通收入税率,资本所得税率为15%而不是20%,这些减税也将取消。

2012年之后一些2009年实施的小额税收补贴,如对教育的补贴,或增加孩童抵税金额的补贴政策,都将到期终结。

替代最低税的补丁条款,即临时增加的对替代最低税的豁免,以抵消通胀的影响,此项减税政策已于2011年底期满。

对职工社会保障工资税的两个百分点的暂时性减税在2012年底终止。

其他税收减免,部分已于2011年底到期,部分在2012年底期满,包括于2012年底到期的红利折旧税收优惠,对小企业的税收补贴,这些税收优惠通常都会延期。

平价医疗法案规定的相关税赋于2013年开征,如对医疗设备征收的医疗保险税等。

延期的失业补贴于2012年底终止。

根据医保可持续增长率进行的医疗费减免因基于临时性理由已被否决,不久将自动生效。

据美国国会预算办公室推算,如果以上减税法案终止、征税措施生效,2013年美国联邦政府财政预算赤字将减少6070亿美元,其中,税收增加约3990亿美元,支出削减约1020亿美元,其他政策变化将导致财政赤字减少约1050亿美元。因此,美国财政悬崖主要由增加税收导致,占总额的80%2/3的增税将由非政策原因产生。

国会预算办公室预计,如果对部分减税措施延期,如对低收入人群维持10%的优惠所得税率不变,取消对高收入人群所得税的减税,对社保工薪收入减税和失业补贴延期,同时温和削减政府支出,2013年和2014年联邦政府的财政赤字每年约减少5000亿美元,大约可使政府财政赤字降低40%

民主、共和两党应对财政悬崖的建议核心是如何处理到期的减税政策,尽管削减政府支出也是政策内容之一。民主党和共和党对布什政府以来的减税法案和替代最低税的补丁条款,提出了各自的替代性方案。两党所提法案不同之处在于,共和党的提案涉及490亿美元的针对高收入人群(夫妻年收入25万美元以上,个人年收入20万美元以上)的减税以及约310亿美元的房产税优惠(主要受益者是高收入人群);民主党提议延长涉及270亿美元的减税,主要包括教育、孩童抵税和劳动所得税减免等方面,这些减税并不在共和党的提案之中,主要有利于中低收入人群。对替代最低税的减免,共和党建议延长两年,民主党则建议延长一年。

总之,如果采纳民主党的税收方案,2013年民众的税收将增加1670亿美元,2014年民众税收将增加870亿美元;如果采取共和党的税收方案,2013年民众的税收将增加20502280亿美元,2014年民众税收将增加8001690亿美元。也就是说,两党都同意部分延长减税政策,只是内容略有不同,因而美国出现财政悬崖的概率并不高,即使财政支出和民众税收增加,但幅度将远低于预期。

由于财政悬崖引发的总需求减少,根据经典经济学理论,最终将导致产出和就业的下降。美国国会预算办公室的研究认为,减少财政赤字引发的财政悬崖会使2013年的产出下降5.1%,并使总需求大幅减少,短期内对经济带来较大冲击。美联储主席伯南克在国会作证时表示,为了保持政府负债的可持续性,2013年削减开支和加税将危及经济的复苏。国际货币组织经常强调削减债务水平,但也对财政悬崖可能损害美国经济和世界经济表示担忧,建议美国减少财政赤字不超过GDP1%,约占财政悬崖数额的1/5。国际货币基金组织将美国财政悬崖视为全球经济复苏的最主要风险,指出“在短期,如果美国陷入政治僵局,该国可能过度紧缩财政支出,将成为世界主要风险。极端情况下,如果美国政策制定者不能就减税延期达成妥协,削减财政支出会自动生效,此举将导致美国2013年经济下滑超过4个百分点,随后美国经济陷入衰退,这种溢出效应将拖累全球经济”。

20123月,国会预算办公室就财政悬崖对经济的影响进行了多种评估,对财政悬崖影响的预测中位值是:如果财政悬崖发生,美国经济2013年上半年将收缩1.3%,下半年将实现2.3%的增长,全年将实现0.5%的缓慢增长。如果能顺利化解财政悬崖,国会预算办公室的预测中位值是:美国全年将实现4.4%的增长,即财政悬崖将导致美国产出减少3.9%。国会预算办公室估计财政悬崖发生将导致美国失业人数增加200万。国会预算办公室对财政悬崖导致产出下降的作算幅度范围在0.6%6.8%,因而财政悬崖对产出的影响可能很小,也可能很大。20128月,国会预算办公室对其财政悬崖研究报告进行了更新,认为财政悬崖将导致美国经济2013年上半年下滑2.9%,下半年可实现1.9%的增长,2013年四季度失业率将上升至9.1%

美国是当前全球最强大、最具创造力的国家,政府为何会陷入财政悬崖的困扰?主要有以下几点原因:

美国民主导致的民粹主义使政府收入占GDP比重不断下降。民主在制衡权力,保障公民人权和财产方面功不可没,但民主政治也有其自身缺陷,可能导致或多或少的民粹主义。美国自小布什政府以来,历任总统都通过减税或延长减税期限来获得选票,没有候选人会冒着损失选票的风险以加税来减少美国的财政赤字。选民没人真正关心国家的财政状况,他们只关心自身的利益,享受更多的福利,承担更轻的税负。美国政府也迎合了选民的需求,自2000年以来,美国联邦政府收入占GDP的比重由20.62%最低降至15.06%。在联邦政府收入减少的同时,总统为取得连任或兑现竞选承诺,社会保障及各项补贴不断增加,由此导致美国财政支出不断上升,导致财政赤字不断攀升。

美国以所得税为主的税收结构具有很强的顺周期性,经济危机加剧了联邦政府财政困难。数据显示,自1970年以来,美国联邦财政收入的近60%来自所得税,个人所得税占联邦财政收入的45%,企业所得税约占15%。这种依赖所得税的税收结构具有明显的顺周期性,经济繁荣时,个人和企业收入上升,联邦收入就会增加;当经济陷入衰退,甚至爆发金融危机时,个人和企业收入减少,联邦政府税收就随之下降。数据显示,美国个人所得税在危机前的2007年为1.16万亿美元,在危机中的2010年仅为8985亿美元,降幅为23%。与此同时,企业所得税由2007年的3702亿美元降至2009年的1382亿美元,降幅高达58%

美国由社会保障、医疗保险等构成的财政法定支出为主的财政支出结构,制约了政府调节财政状况的能力,使财政赤字增加趋势难以逆转。数据显示,近十年来,美国联邦政府法定财政支出占财政支出的比重约为55%,法定支出中约40%是具有很强顺周期性的社会保障支出,社会保障支出中很大部分是失业救济金。数据表明,危机前美国失业人数约为670万,危机中的20104月失业人数骤升至1522万,由此导致社会保障支出由2007年的5814亿美元飙升至2010年的7000亿美元,升幅达20%。美国财政支出的刚性和顺周期性使美国联邦政府难以通过“节流”来改善财政状况。

中国正以复杂的心情看待美国财政悬崖。一方面,为美国可能陷入财政悬崖进而抑制其全球战略扩张,有利于中国和平崛起而感到欣慰;另一方面,中国是美国最大的债权国,目前拥有3.3万亿美元的外汇储备,美国真陷入问题,中国将遭受重大损失,因而对美国财政悬崖密切关注。

根据历史经验,美国财政悬崖不会发生,因为国会两党在延长减税措施方面并无重大分歧,暂时达不成协议只不过是出于政治策略而已,估计在最后时刻能够达成化解财政悬崖的妥协。

就像20121221日不是世界末日一样,美国政府也不可能跌入财政悬崖。

(作者单位:中国民生银行战略发展部)