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中国城镇化道路不能再以传统方式推进
作者: 樊志刚 杨荇 朱丽萍 / 时间: 2013年 4月号

编者按:城镇化建设是我国转变发展方式、促进经济增长、扩大有效需求的重要战略选择,是构建社会主义和谐社会的重要动力。在刚刚闭幕的两会期间,这无疑是广大代表委员们热切关注的议题之一。本刊上期“特别关注”栏目中的《新型城镇化建设中的金融支持》专题也引发了各界的热烈反响。为此,本期“专题”栏目再次邀请到几位专家学者,结合我国经济发展的新形势、新特点,就这一关系国计民生的重要问题展开更加深入的探讨,并与读者共享。

2012年底以来,“城镇化”一词频现各地两会报告,多家省份密集发布各自的城镇化发展规划,大幅提高城镇化目标,表明新一轮城镇化的大幕正在拉启。而在A股市场上,城镇化概念也引爆了“炒地图”行情,新疆、海南等地城镇化概念股遭到爆炒。在城镇化日益火热的当下,我们认为,城镇化的发展必须与中国国情和城镇化自身发展规律相适应。与前30年相比,未来城镇化所面临的形势已发生根本性变化,城镇化发展规律也决定了其将由加速推进转为减速推进。同时,农村劳动力的快速有效转移已经结束,将进入缓慢的吸纳期,而满足农民工“市民化”需求面临多重压力。传统的城镇化低成本快速扩张模式面临多种约束,且不可长期持续,未来新型城镇化应重点向内涵效益型增长转变。而土地制度和户籍制度这两大政策变量将成为城镇化健康发展的决定性因素。

 

当前中国城镇化所处阶段及主要特点

按国际标准划分,城镇化过程一般可分为起步期(城镇化率小于30%)、发展期(城镇化率在30%70%)、成熟期(城镇化率大于70%)三个阶段。而在世界各国漫长城市化进程中,大致以人口城镇化率来对城市型社会进行阶段划分:城镇化率在51%60%,为初级城市型社会;城镇化率在61%75%,为中级城市型社会;城镇化率在76%90%,为高级城市型社会;城镇化率大于90%,为完全城市型社会。

据国家统计局数据,2012年,中国城镇化率达到52.57%,较上年提高1.3个百分点,较1979年提高34.7个百分点。中国城镇化率在2011年首次突破50%,城镇人口首次超过农村人口,达到6.9亿人。这是中国社会结构的一个历史性变化,它意味着中国开始跨入城镇化的发展期中后阶段,达到国际“城市型社会”初级阶段下限标准,整体进入初级城市型社会的新时代。

改革开放30余年来,我国城镇化和经济增长、财富累积,以及人均GDP增速之间保持了正相关关系,呈现加速增长态势。其中,19781990年我国城镇化率年均提高0.68个百分点;19912000年均提升0.98个百分点;20012010年年均提升1.37个百分点,远远高于同期世界城镇化发展年均提高0.2个百分点的平均水平,也快于许多新兴工业化国家城镇化的发展速度。截至2011年底,全国设市城市、建制镇分别达到657个、19683个,较1978年分别增加464个、17500个。同时,随着流动人口和资本向城市集中,提高了经济活动的密度,使生产和贸易的规模经济效应得以发挥,城镇化对经济发展也起着至关重要的推动作用。19782011年我国城镇固定资产投资完成额平均增速达20%以上,其中近10年的年均增速更是高达25%。据估计,在过去10年中国年均10%的经济增长率中,城镇化每年有超过3个百分点的贡献。

然而,从市民化程度、城镇建设模式和城乡协调标准来看,目前中国离真正的城市型社会还有很大差距。从市民化程度来看,我国城镇常住人口中包含大量农民工和城镇间流动人口,如按户籍人口计算,2011年底真实的城镇化率仅在35%左右。大量非户籍人口并没有真正融入城市,无法享受与户籍居民同等的城市公共服务,其生活和消费方式仍保留着农民的习惯和特征,市民化程度很低。从城镇建设模式来看,我国城市经济的高速增长主要是依靠资源的高消耗、“三废”的高排放和土地的高扩张这种外延式、粗放式的发展模式来支撑,伴随着经济的高速增长,城市社会发展失衡加剧,多种矛盾显现。以政府主导的城镇粗放式扩张以及由此带来的土地城镇化快于人口城镇化、人口城镇化快于户籍城镇化等现象不同程度存在。从城乡协调标准来看,我国城镇化具有明显的地区差异,目前大多数城镇化率超过50%的省份主要集中在东部和东北地区;而中西部省份城镇化率明显偏低,其中甘肃、云南、贵州、西藏省区城镇化率不到40%,仍处于乡村型社会。与此同时,大中小城市和小城镇发展不协调,大中城市发展超前,小城市和城镇发展落后,农村集约化生产力十分低下,2011年我国城乡居民收入比高达3.13,这一比例虽然比前两年略有下降,但仍然比1997年高26.2%,比1985年高68.3%,促进城乡融合共享和一体化仍然任重道远。

 

未来中国城镇化推进面临的主要形势

2011年以来,中国城镇化面临的形势与前30年相比发生了较大变化:一是经济逐渐从高速增长转向中速增长阶段。20112012年,GDP、工业增加值、固定资产投资都呈下降趋势;2012年上述指标均明显低于19782010年平均水平。按照党的十八大设定的到2020年中国经济增长较2010年“翻一番”的目标测算,未来八年中国经济增速只需达到7%左右即可。二是经济增长动力和模式正发生深刻转变。2012年中国进、出口年同比增速仅为4.3%7.9%,其中对美国和欧洲的出口增速分别由上年的14.5%14.4%回落至8.4%-6.2%,全球化对中国经济增长的拉动力正逐步减弱;财政收入、固定资产投资增速下降明显,中国政府的支出刚性将进一步强化,投资拉动型增长模式难以为继。三是劳动力人口总量增长拐点已经出现。2011年,我国1564岁劳动年龄人口占总人口比重首次出现下降,较2010年微降0.1个百分点;2012年继续下降0.3个百分点,标志着我国人口年龄结构的转折点已经到来。

与前30年相比,我国经济发展周期阶段已发生根本性变化,经济增长将从过去的高速增长转为中速增长,城镇吸纳就业和接受人口转移空间将逐渐收窄。从政策空间来看,新一届政府也对新型城镇化提出了更高要求。李克强总理曾指出:“城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张,更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由‘乡’到‘城’的重要转变”。城镇化将由“全面铺开”转向“精耕细作”。综上,未来城镇化推进的宏观经济面、政策支持面都将发生重要转变。

 

未来城镇化道路应转变推进方式

城镇化将由加速推进转变为减速推进

从国际经验来看,50%的城镇化率是城镇化由加速推进转变为减速推进的一个重要拐点。一旦越过这一拐点,全面提高城镇化质量、强化城市管理将成为城镇化的核心。据国家发改委测算,未来十年我国城镇化增速将由递增改为递减,年均增长速度回落到0.81.0个百分点左右,预计到2020年我国城镇化率将达到60%左右。从国内实践来看,20112012年我国年均城镇化率提高1.31%,增速已较前十年下降0.06个百分点。在珠三角和长三角等城镇化率较高的东部沿海地区,增速递减的情况从“十五”以来已较为明显。上海近11年来城镇化率仅提高了0.69个百分点;北京、广东城镇化率近6年年均仅分别提高0.430.97个百分点,远低于全国平均水平。

农村劳动力的快速有效转移已经结束,将进入缓慢的吸纳期

伴随中国城镇化率的快速提升(中国只用了17年就实现城镇化率由30%升至50%,美国用了40年、法国用了70年、日本也用了22年),我国农村劳动力供给绝对数量将明显减少,未来继续依靠农村向城市大规模转移劳动力已不太现实。国家统计局数据显示,截至2011年底,中国第一产业的就业人数已由10年前的3.66亿人降至2.66亿人,农户兼业化、村庄空心化、农民老龄化趋势明显。展望未来,考虑到中国目前以农村家庭为主的农业经营体制,中国农业劳动力数量距离其“合理”水平已经不远。未来中国城镇化做实的重点在于两个吸纳:一是现有已进入城市的农村劳动力的吸纳;二是对农村非劳动力型人口,即农民工家属的吸纳。这是一个逐渐的融入过程。但以农村家庭为单位进城,不仅使得迁移成本迅速提高,而且迁移决定的形成还涉及到经济、社会、教育、文化等因素,由收入这一单变量函数转变为多变量函数,迁移决定形成难度增大,农村人口向城镇转移速度将逐步放缓。

城镇建设低成本扩张模式不可持续,将向内涵效益型增长转变

首先,土地约束已经导致或将导致地方政府失去城镇化过度扩张的动力和资金来源。受18亿亩耕地红线约束,今后地方政府通过“增减挂钩”、“占补平衡”谋取工业用地的空间和政策弹性已大大减少;在土地开发和补偿成本越来越高、土地出让金的纯收益比例不断下降的情况下,传统“土地财政”、“土地金融”难以为继;未来由城市社会保障和市政公共设施支出带来的资金需求将大幅增长,而我国地方政府财力与事权不对称,各地政府负债严重,难以满足城镇化的庞大资金需求。

其次,新型城镇化发展方向,要求城镇发展模式从粗放式扩张向精细化管理转变。未来城镇化“精耕细作”将主要体现在:一是加大城市道路管网、轨道交通、垃圾污水处理等民生类基础设施建设;二是文体娱乐、公共网络建设、园林景观等民生类服务业增长;三是为工业部门提供金融、软件、商务会展等服务的生产性服务业增长。基于此,未来城镇投资结构将发生较大变化,政府资源主要投向满足公共服务需求的基础设施建设、公共服务体系构建、农民工住房等项目,传统的依靠城市政府通过规划划定建设范围,通过征收、拆迁保障项目落地,动员大量资金造新城、圈建园区等大规模建城投资行为基本不再可能。

最后,加强城市资源保障、环境保护和生态安全,也要求城市发展模式积极转变。近年以来,江苏启东近万市民抵制日本王子纸业污水排海工程、四川什邡爆发反对钼铜项目群体性事件,以及蔓延中国整个中东部地区的雾霾天气等引发政府高度重视,加强生态环境建设和推进节能环保将贯穿中国未来城镇化的整个进程。

满足农民工“市民化”需求面临多重压力

首先,满足农民工“市民化”的前提,就是必须改革现有的户籍管理制度,以及社会公共服务与户口挂钩的制度,彻底改革排斥农民进城的城乡二元体制,建立全国统一、开放的人口管理机制。而这涉及到城镇居民和农村居民之间利益的再次分配,可能会引发多种社会矛盾。

其次,要推动农民工“市民化”,就必须推进土地的市场化改革,将农民逐步培育成土地市场交易的主体。事实上,我国各地已积极进行了试点,如重庆地票、天津宅基地换房、深圳新土改等;2013年中央首提“家庭农场”概念,着力推进农村经营体制改革。但是,在坚持“土地归国家所有”这一基本国策的前提下,如何通过体制创新来有效实现土地的市场化交易,仍需要长期和持续的探索。

再次,要落实农民工“市民化”,就要提高农民工收入水平和解决农民工城镇住房问题。而当前多数农民工在劳动密集型行业就业,这些行业利润空间较小,成本传导能力普遍较弱,难以承担劳动力成本持续上涨的压力。由于低收入和不稳定工作,目前农民工在务工地自购房的比重仅为0.8%左右,考虑到商品房的高房价,以及保障性住房投融资体制约束,未来解决农民工城镇住房需求仍有较大难度。

最后,城乡公共服务一体化将带来巨大的财政压力。从前十年经验来看,我国每个农民工“市民化”平均成本约为10万元左右,即使按每年实现1000万~1500万农民工市民化的低速度来看,未来每年约需要投入1万亿~1.5万亿元,这将形成巨大的财政压力。

推进农业现代化仍面临诸多困难

城镇化和农业现代化相互影响,相辅相成,存在自我循环演进又良性互动的关系:城镇化是农业人口转化为非农业人口、乡村生活生产方式转化为城镇生活生产方式的过程;农业现代化则是城镇化的重要基础和保障,只有通过农业生产关系的再变革,农业生产方式的再创新,才能提高农业耕种的效率,为城镇化的推进持续释放劳动力。因此,在党的十八大报告中,中央明确提出了“统筹城乡、四化同步(工业化、信息化、城镇化和农业现代化)”的战略思想,要求加速推进农业规模经营和农业现代化。但是,我国农业现代化推进还面临多种困难:农村基本上还处于家庭土地承包的分散经营状态,是世界上农户土地经营规模最小的国家之一;交通等基础设施薄弱,农田水利设施落后,劳动生产率低下;年青劳动力大量外流,农民利益诉求多元;涉农金融机构在农村地区配置明显不足,农民融资成本偏高与现代农业收益偏低不匹配等等。虽然当前我国耕地流转面积已经达到21.5%,规模经营比例有所上升,但是上述多重障碍和人多地少的基本国情,决定了我们不可能走北美等发达国家以大规模农场为特征的农业现代化道路,农村规模化生产和小农经营并存的格局仍将较长时间存在。

综上,我们认为,后阶段城镇化所要解决的根本任务已超越纯经济性质,中国城镇化道路不能再以传统方式推进。未来中国的城镇化,应该是统筹城乡经济社会发展的城镇化,是改变“三农”弱势状态的城镇化,而不是又一次以牺牲农民利益尤其是土地权益为代价的城镇化。这一根本任务,已超越了单纯的经济性质,其社会性质甚至政治性质越来越突出。只有土地制度和户籍制度这两大政策变量取得突破性变革,建立城乡资源要素平等交换机制,有效消除城乡差距不断扩大的问题,城镇化才能持续健康发展,对中国经济的拉动作用也才能得到更加充分的发挥。

(作者单位:樊志刚、杨荇为中国工商银行城市金融研究所,朱丽萍为中国光大银行。本文仅代表作者个人观点,与其所在机构无关。)