企业邮箱 杂志订阅
文章搜索
杂志栏目
杂志栏目-> 专题\专稿
新型城镇化建设中的融资组合
作者: 董仕军 / 时间: 2013年 4月号

城镇化是我国拉动我国经济增长的新动力,是我国现代化建设的历史任务,也是扩大内需的最大潜力所在。党的十八大把城镇化建设被确定为经济建设“新四化”的重要内容,既涉及基础设施建设,也涉及民生改善,两者对资金的需要都很大。在有限的公共财政资源条件下,满足多方面的支出需求,考验着地方政府的智慧和能力。因此,地方政府未来的融资方案是决定建设成败的必要条件。

目前,我国的城镇化率只是达到了世界平均水平,2011年我国城镇化率首次突破50%关口,达51.3%,城镇常住人口首次超过了农村常住人口。财政部财科所的研究表明,城镇化率每提升1个百分点,地方政府公共投资需求将增加5.9个百分点,“十二五”时期因工业化和城镇化带来的地方政府公共投资规模将在30万亿元左右。城镇化是工业化过程中农业人口向非农产业转移、农村人口向城镇转移的过程。从公共服务均等化目标出发,城镇化过程中将产生对基础设施以及其他公共服务的大量需求,相应的建设资金保障是一个重要环节。目前我国城镇的市政公共设施普遍欠账严重。随着城镇人口的增加,市政公共设施的建设包括公共交通、市容环卫、污水处理、绿化、水热气供应、道路桥梁等,这部分资金需求将迅猛增加,此外,适应公共服务均等化发展要求,教育、社保、医疗和公共卫生等公共服务也需要大量增加。过去城镇化的欠账和未来城镇化的资金需求是地方政府面临最大难题,需要找到一条平衡、健康、可持续的融资之路。

由于现行法律规定未赋予地方政府举债权,对地方政府业已存在的举债融资行为缺乏规范,各地举债融资渠道和方式不一,且多头举债、举债程序不透明。一是举借债务的资金来源渠道比较单一,地方政府性债务主要来自银行贷款。二是债务偿还对土地出让收入依赖较大,如处理不当有可能引发金融风险。三是大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理,由于举借债务主体与资金使用主体脱节,责权不清,增加了中央财政负担和风险。四是针对地方政府债券的信用评级、发行渠道等还没有建立。债务缺乏统筹管理,融资平台公司公益性项目和经营性项目债务管理不够规范,“混借、混用、混还”现象较为普遍,不利于落实地方政府偿债责任。五是地方政府投融资平台公司管理不规范,融资平台公司数量庞大、债务规模大,盈利能力较弱,缺乏规范的管理制度,部分公司法人治理结构不完善,内部管理级次多、链条长,资本金到位率低等。六是存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题。七是由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目,盈利能力较弱以至出现亏损。

为此,中央政府采取了一系列的措施,对地方政府的担保行为、集资方式、土地转让都给予制度性的限制安排。金融监管部门对地方政府投融资平台公司和地方出资设立的国有企业的融资行为也进行为严格规范,对银行业的贷款行为进行了限制。从融资途径上看,地方政府通过平台公司实现的所谓“创新”融资方式开展的融资渠道受到严格限制。城镇化的融资路径是当前值得思考的紧要之事。

“城投债”又称“准市政债”,是我国特有的一种融资手段,属于企业负债,是地方政府投融资平台及地方出资设立的国有企业发行城建类债券的统称,是根据发债用途给予命名的,一般是相对于产业债而言的,主要是用于城市基础设施等的投资目的发行的。“城投债”的发行主体是地方投融资平台,公开发行企业债和中期票据,或采取其他资产证券化的创新方式,其主业多为地方基础设施建设或公益性项目。随着我国资本市场的进一步发展,“城投债”作为我国债券市场的“准市政债”,发行规模还会稳步扩大,一方面为城市基础设施建设提供更加规范透明的融资渠道,同时也为广大机构投资者提供更好的固定收益类产品。我国国债登记结算公司发布的《2012年度债券市场统计分析报告》反映,2012年债券市场共发行各类债券8.6万亿元,较2011年增加9231.72亿元,同比增长12.02%

最近,学界和社会民众对“城投债”产生了风险怀疑,认为违约风险在蔓延。研究认为总体上风险是可控的,这一点各地政府在全国的审计中已得出了结论。从微观主体分析,地方投融资平台公司申请发行债券,有比较严格的限制条件,这在相当程度上控制了“城投债”的发行规模,也降低了“城投债”的风险。为了防止债务偿还责任在几届政府之间的不均衡,避免出现政府还款中的道德风险,防止政府只借款不还款,逃避还款责任,针对“城投债”,还规定了专门的偿债均摊机制,也就是将债券还本的压力在债券存续期内进行合理分摊,避免在最后一年累积过大的还本压力和风险。因此,笔者认为对清理后退出平台管理的地方政府出资国有企业,在符合条件的情况下可以继续鼓励其发行“城投债”,支持未来的城镇化建设的资金需求,鼓励其运用BT模式(BT是英文Build(建设)和Transfer(移交)缩写形式,即“建设—移交”模式,是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式)进行资金运作,参与城镇化建设。

此外,在国际上流行的发行地方政府债券(Local Treasury Bonds),又称为市政债券(Municipal Securities),也是筹集地方政府建设资金的重要渠道,它是指国家的地方政府、地方公共机构发行的债券。同中央政府发行的国债一样,地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的来源或担保。地方政府债券的安全性较高,被认为是安全性仅次于“金边债券”的一种“银边债券”,而且,投资者购买地方政府债券所获得的利息收入一般都免交所得税,这对投资者有很强的吸引力。在美国地方政府债券通常分为一般债券(普通债券)和专项债券(收益债券)。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。目前全世界已有多个国家实行地方政府债券模式,其中美国和日本的地方政府债券发行规模最大,发行模式也最具代表性:美国的市政债券代表着分权制国家的地方债券市场制度;日本的地方政府债券则代表了集权制国家的地方债券市场制度。

2009年,受国际金融危机快速蔓延和世界经济增长明显减速的影响,财政收支十分紧张,我国经济发展非常困难。为解决法律约束地方政府直接发债的问题,也为进一步扩大内需,保持经济平稳较快发展,中央政府决定20092011年财政部每年代理发行2000亿元地方政府债券,并对债券在省级政府间进行合理分配。各省级政府在国务院核准的额度内,提请同级人民代表大会常务委员会审查批准后,由中央财政代理发行的债券,所筹的资金纳入同级预算管理,资金的归还由地方按规定上缴中央财政统一归还。这种筹资方式,与我国式“城投债”相比,又向前迈出重要一步,与国外的地方政府市政债相似度更高。

此后,为更进一步强化地方政府的偿债责任,提高地方政府管理发行债券的水平, 20112012年,中央政府决定在确定的地方政府债券发行规模内,本着自愿原则,选择了经济基础较好、债务负担较轻、资本市场发育成熟的上海、浙江、广东、深圳作为地方政府自行发行债券的试点省份和城市,其余省份仍由中央财政代理发行。自行发债是指试点省份和城市在国务院批准的发债规模限额内,自行组织发行本省份政府债券的发债机制。试点政府债券由财政部代办还本付息。这项改革的核心是将发行的技术环节工作交由地方政府去执行,这样可以提高地方政府发行市政债(地方政府债券)在操作层面上的能力。与中央财政代理发行地方债券相比又向前走出一步。笔者认为,我国目前对地方政府的债务采取“总量控制、统一还本”的代理发行或少数地方自行发行债券的方式举债维护了国家法律的尊严,部分抑制地方政府债务管理的失控局面,将地方政府债务显性化,降低政府融资成本,明确将债券资金纳入预算管理,最大限度地发挥债券资金的使用效益。这种试点发债的管理方式可选择经济实力较强的地方进一步扩大范围,提高地方政府对债务发行和管理方面的经验,为将来拓展融资渠道做好技术上的准备,也是解决城镇化资金不足的重要来源。

总之,城镇化建设的资金供给需要政府公共财政增加支持,更需要社会资本共同参与,形成综合力量,打“组合拳”。只要能够有充分的法律授权、健全的债券市场、规范的管理制度和丰富的管理经验,进一步提高资金来源的社会化程度,城镇化建设融资就会走出一条宽阔的道路。

(作者单位:中国社会科学院金融研究所)