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金融危机处置的基本原则及建议
作者: 余维彬 / 时间: 2013年 6月号

改革开放以来,中国金融系统并未发生大的金融危机,中国学术界也缺乏对金融危机处置的密切关注。近年来,随着中国金融系统的快速发展,各种系统性金融风险因素不断涌现,金融危机爆发的潜在威胁也越来越具有现实性。在这一背景下,研究中国未来金融危机处置预案的任务就显得日益急迫。围绕这一任务,本文归纳了国际社会在处置金融危机方面的经验原则,并以此为基础提出中国处置未来金融危机的相关建议。

 

金融危机处置的基本原则

已有研究表明,金融危机如何处置能深刻影响金融危机后的经济复苏速度和经济长期增长速度。可以讲,金融危机处置的目的就是使短期产出损失和长期产出损失最小化。围绕这一目的,发达国家和发展中国家在多次金融危机中展开了多次处置行动。尽管这些处置行动的具体形式具有多样性,但其中仍然蕴含着具有广泛共识的三项基本原则。

尽早识别危机的本质和规模并迅速采取干预措施

尽早识别和干预的目的是为了避免经济体系陷入导致危机成本扩大的不利环境中,干预行动延迟使金融机构在扭曲的激励环境下继续操作,这是导致危机成本上升的关键原因。如果金融机构的问题没有被外部投资者所识别,则其融资成本就将难以上调。其结果是,金融机构会继续吸收过量资金并错误地配置它们。如果金融机构的在职管理者和控制股东认识到问题,他们仍然在激励下延迟调整。由于避免外部干预有助于保护股票期权价值,他们在激励下采用“双倍下注”的策略来过度承担风险。类似的道理,他们也会倾向于向有问题的借款者提供新贷款以掩盖问题。随着资金错误配置的问题不断恶化,救助成本会不断上升。

早期干预需要法律支持。例如,应当建立针对银行便于监管者在破产发生前进行干预的特别法律制度。必要的法律应当到位,如果相应的法律不能到位,则国家立法及行政机构与监管当局需要拥有能迅速建立它们的能力。缺少这类法律,则早期干预就需要迅速的政策决策。迅速的政策决策能避免一种错误的诱惑,即诉诸于监管忍耐作为权益之计直到必要的政策和支持性法规到位,而监管忍耐会在激励和框架可信度方面导致严重的长期问题。

危机的干预和解决措施应有充分的广度和深度

干预和解决金融危机的核心目标是恢复公众对金融系统的信心,并使得金融系统在没有公共政策支持的情况下能够有效率和可持续地运营。零碎的危机干预政策难以解决根本问题,并必然导致随后的政策修改或者反转。危机干预通常包括三个关键步骤:稳定金融系统;重建资产负债表;重建金融机构长期盈利的条件。

对于稳定金融系统而言,主要目的是通过维护流动性并确保银行可持续获得资金来避免金融系统崩溃。通常,稳定效果依赖于几种干预方式的组合形式和强度。中央银行紧急流动性支持能帮助银行或某一金融市场克服临时性的资金断裂,并且也有助于支持支付清算系统实现其功能。一个明确可信的存款保险制度可以避免银行散户存款者的挤提,并通过提供迅速的偿付来缓解破产压力。存款保险制度并不能充分阻止大额存款者的挤提,而大额存款者的挤提对金融机构而言更为危险。客观而言,要确保银行能持续获得资金就需要对银行大额存款者也提供担保。是否对所有存款提供担保取决于问题的严重程度和替代性措施的到位情况。如果对所有存款者提供保护,则应当伴随限制扭曲的其他干预。这些干预通过合理定价或行为限制的方式,阻止银行用补助资金来获得市场份额。

重建资产负债表的重要性在于,它能够恢复金融系统信心,并为金融机构的管理者和债权所有者提供正确激励。重建资产负债表通常包含三方面内容。首先,通过账面削减不良资产的方式全面解决损失。其次,充实资本以保证金融机构在面临当前损失和未来损失时能正常运转。最后,有效管理不良资产以便于从中抽取剩余价值。不良资产管理既可以通过在单个机构内以向下放权的方式实现,也可以通过设立隔离的资产管理公司来实现,选择哪种方式取决于环境和操作效率。

重建金融机构可持续盈利条件包含三方面措施。首先,过度业务应当退出。系统性金融危机通常是金融机构业务过度膨胀的结果,在信贷膨胀的支持下,高杠杆和资产泡沫横生,这容易诱发金融危机。其次,通过调整核心业务和削减成本来提高金融机构效率。最后,应当尽量避免竞争导致的扭曲,在接受公共政策支持的金融机构和没有接受公共政策支持的金融机构之间,这一点尤为重要。

合理权衡限制实体经济的负面影响和遏制道德风险

限制对实体经济的负面影响和遏制道德风险均是合理的政策追求。在两者之间谋求平衡意味着,危机干预对两者的影响存在潜在冲突。一方面,干预是为了限制完全不受约束的市场力量。在金融危机时期,市场纪律有时是粗暴和不加选择的,这增加了金融系统在出现问题时伤害实体经济的风险。另一方面,过度干预又会隔绝市场纪律并扭曲激励。在危机处理阶段,接受援助的金融机构可能会滥用公共资金;在长期范围内,接受援助的金融机构可能会更不谨慎,这为下一次金融危机埋下祸根。

在实践中,存在两种机制来管理这种替代关系。第一种机制是,在重建过程中区别对待金融机构的利益相关者。一种共识是,从限制道德风险的角度出发,谁将银行带入困境,则谁应最大可能的支付代价。通过解雇或削减资产的方式,管理者和现有股东应当首先支付代价。通过债务取消的方式,次级债务持有者将其次支付代价。第二种机制是,设立限制性条约。换取援助的严格条件有助于限制金融机构的道德风险,它们能一定程度阻止银行获得不公正的竞争优势,并使其他银行以不受束缚的方式开展金融业务。

 

倘若发生金融危机中国如何处置

各国在金融危机处置方面的共性原则能为中国处置未来可能发生的金融危机提供宝贵的借鉴经验。对照这些共性原则,可以看出,中国的体制架构在金融危处置方面存在明显不足。针对这些不足,本文提出如下三条建议。

金融机构接管法律可为早期干预金融危机奠定法律基础。接管是金融监管当局依照法定的条件和程序,通过一定的组织,全面控制金融机构业务活动的法律行为。在中国,接管是早期干预金融危机的主要手段。我国《商业银行法》第64条明确规定:“商业银行已经或可能发生信用危机、严重影响存款人利益时,中国人民银行可以对该银行实行接管。接管的目的是对被接管的商业银行采取必要措施,以保护存款人的利益,恢复商业银行的正常经营能力。”我国《商业银行法》关于接管的规定存在严重不足:接管的条件界定过于笼统,没有具体标准予以衡量;对接管组织的构成、法律地位、接管人员的选任和资格限制等未有涉及;对接管期间的挽救措施和接管费用的负担也是空白;缺乏对接管行为的限制。针对这些法律缺陷,要进一步完善金融机构接管法律为早期干预金融危机奠定法律基础。

建立存款保险制度合理分担危机损失。存款保险制度是指,存款类金融机构向存款保险机构缴纳保费购买存款保险,当金融机构濒临倒闭或倒闭时,存款保险机构运用存款保险基金及时向存款人赔付并适时处置问题机构。一直以来,中国并没建立有法律保障的存款保险制度。事实上,中国实行的是一种隐性存款保险,即一旦金融机构出了问题,政府往往会对存款人提供全额的存款保护。与政府直接救助金融机构相比较,存款保险制度的优势在于通过建立市场化的风险补偿机制,市场、股东和存款人合理分摊因金融机构倒闭而产生的财务损失。当前,中国金融规模在不断膨胀,隐性存款保险将对中国财政构成不合理的巨大负担。中国应当顺应形势发展,建立健全存款保险制度,加快存款保险立法进程,择机出台《存款保险条例》,明确存款保险制度的基本功能和组织模式。

强化金融高管人员问责制度遏制道德风险。金融高管人员问责制度就是金融管理部门依照法定权限和程序,对金融机构高管人员的违法或不当行为进行责任追究的监管制度。在中国,金融机构很大程度属于国有,因而金融高管人员问责制自然就成为防止金融机构道德风险的主要屏障。目前,中国金融机构高管人员问责制度尚处于初级阶段,没有形成严格的责任追究制度体系。具体而言,存在问责对象泛化、问责范围偏颇、问责标准不规范、问责程序不完善、问责主体单一等问题。针对这些问题,中国需要尽快研究出台金融企业高级管理人员任职资格审查制度和失职责任追究制度,需要在实践中不断摸索制定金融机构高级管理人员履职监管办法。

(作者单位:中国社会科学院金融研究所)