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为什么要重视地方政府性债务风险
作者: 王松奇 / 时间: 2014年 1月号

一、虽然政府已多次强调我国债务水平总体安全,但在刚刚结束的中央经济工作会议上将防控债务风险单列出来,您对此怎么看?

从全世界范围看,美国的债务水平很早就超过了103%,而日本的债务水平比更是早早超过了230%,从经验教训说一个国家即使债务收入比很高但只要欠的债主要是内债问题就容易解决得多,如果欠的都是外债就容易出现经济金融安全问题,我国政府之所以一直强调债务水平总体安全可控其理论依据也就在这里。那么,为什么2013年中央经济工作会议又把地方政府债务问题作为需要重视解决的一个国家经济运行中的突出问题提出来呢?我想原因不外两点:(1)地方政府债务的现状是当今中国最能反映公有制经济预算软约束特征的病态经济现象。我们都知道,中国的地方党政官员都实行自上而下的任命式,有许多地方官员往往在4年或5年一届任期不到时就被升迁调转到其他岗位,这就在地方官员中普遍造成了追求任期绩效的短期行为,即只要在某地当了一把手就拼命融资借钱搞大拆大建,至于还债那是留给后任擦屁股的事儿,他大可不必操心,只是在自己任期内拼命借钱拼命上项目就算政绩突出,而不管留给后任的债务烂摊子到底有多大,这种现象在地方官员中已成了一种流行病传染病,中国目前的重复建设、产能过剩、持续雾霾、房地产降温难等许多经济怪象都与地方官员这种预算软约束行为有或多或少的必然联系。所以,此次中央经济工作会议将控制地方债务作为2014年的一项重要工作提出非常有必要。(2)从中国财政体制金融体制的制度性特征说,如果某一个或几个省级地方政府出现了债务危机,从政治社会稳定上考虑,中央政府最终还会承担起兜底还债的责任,地方政府高杠杆率行为普遍化、债务危机普遍化以后,肯定会对中央政府的财政安全和全国的金融安全构成威胁,因此,中央政府必须从趋势上对地方政府的过度举债行为进行矫正。

二、政府究竟应不应该举债?欧美等国已经陆陆续续爆发债权债务危机,这是否意味着我国的债务风险也将达临界点?

现代经济中的政府都应该是善于利用债务工具的政府,这一点从凯恩斯经济学诞生以来就已经从理论上实践上得到解决了。从上个世纪中期开始,在实践中各个国家对一国的合理举债水平,内债与外债的举债限度等问题认识不断加深。大家得出的结论是政府债务如果升级为主权债务一般都是指的外债,因为内债即政府欠老百姓钱的问题不涉及主权。所以,如果说一国出现了主权债务危机,那通常都是指一国政府欠外国的钱太多到了还不起的地步。用这个标准衡量,我们可以说欧洲主权债务危机(如希腊、冰岛等国出现的现象),但却不能说美国主权债务危机,其间的道理是,美国虽然对外负债率很高,但由于美元在国际货币体系中的特殊地位,美国没有还不起外债的问题,情况甚至是恰恰相反,即不论美国的外债总量有多大,各国还是主动将盈余资本投向美国即主动成为美国的债权人,从这一点可以说美国只要保持美元不倒就永远不会出现主权债务危机。从内债外债及总体债务收入比等几个指标说,中国目前都不存在所谓“债务风险达到临界点”之类的问题。

三、目前政府债务的规模有多大?转变为真实性债务的可能性有多少?

政府债务规模的衡量指标有多种,如绝对额、债务收入比、中央政府债、地方政府债、还有显性债务、隐形债务及或有债务等等,我们这里提到的政府债务规模通常是指中央政府负债总额与地方政府负债总额,据统计,中央政府负债与地方政府负债总额约30万亿元人民币左右,其中地方政府负债占比约60%,大致为18万亿元人民币。按照一般规律,地方政府负债总额中银行贷款占70%左右,总额约为11万亿元,其余近7万亿元为其他部门借款。无论以中国经济总量还是以中国银行业总资产作分母,地方政府债务的比值都不是很大。但这18万亿元债务是实实在在的真实债务,没有什么再转变问题。

四、政府一直沿用的融资方式,为什么存在如此大的潜在风险?

中国地方政府债务主要是1994年分税制改革以来才逐渐凸显出来的问题。十四届三中全会确定分税制改革时中央政府把税基厚、税源广、易征收的税种划归中央,地方政府保留的则是一些“食之无肉,弃之有味”的鸡肋式税种,地方政府财权和事权严重失衡,很多地方政府在实践中很快发现,靠城市化将农地转变为建设用地、靠卖地增加地方财政收入的办法最简便最有效。但在城市化过程中,地方政府又必须承担一些公共设施建设职责,在金融资源控制权较为集中于中央的现行融资体制下,地方政府要达成自己雄心勃勃的发展目标就只好借钱。在2008年年末,中央政府4万亿刺激计划出台的大背景下,地方政府的借钱欲望得到充分满足,全国各地兴起的地方性建设项目和融资载体——地方政府平台公司也如雨后春笋般冒出来。2010年,中国银监会急令各商业银行对平台公司贷款进行清查性整理后,那时坊间的说法是全国有8000个地雷,意即全国有8000余家地方政府平台公司。这些公司中财政级次高、项目现金流全覆盖还款来源有保障的只占很少一部分,从比例上说可能只有1/4左右,那么意味着8000家平台公司有6000家左右存在较大的融资风险。2010年在清理调查中,由于当时房价急涨,地方政府卖地收入增加较多,地方政府债务违约风险似乎还不太突出,但随着中央政府对房地产市场泡沫担忧的加剧及抑制购房需求措施的进一步严厉化、明确化,地方政府土地收入的增长受到了明显遏制,这使得许多二三线城市地方政府的平台公司债务问题面临了更大压力,这样就形成了一个怪圈:卖地收入减少→地方财政预期收入下降→地方建设资金紧张→千方百计找钱→债务规模越滚越大→更加依赖卖地收入→卖地收入减少?。从这个怪圈的形成说,地方政府官员的政绩观及债务软约束行为是起主导作用的因素,我们说地方政府债务风险,不是从现有债务总额占GDP的比值意义上说而是从趋势上说,它必须得到有效控制才不致于对中国的经济金融安全构成威胁。

五、如何妥善化解地方债务风险,确保地方政府财务收支和资产负债走上稳健可持续发展的轨道?

化解地方债务风险的第一步是摸清情况。中国最大的问题是不透明,什么事都捂着盖着,有关部门垄断数据使得许多正常的研究工作无法顺利进行。其实,中国的许多问题都不是那么难解决,只要有足够的透明度,只要情况清楚,问题就能看准,疾病就容易诊断了,也才好对症下药。所以地方政府债务问题解决的第一步是将各级地方政府的负债情况向全社会公开。当然,只有债务公开还不够,还要有财政情况公开,这样就能比较容易对地方债务进行分类处理。将地方政府债务纳入全额预算只是办法之一,我们还应当考虑如何根据各地经济金融状况设计一个规范化制度化的地方建设资金筹集动员方式,这种市场制度化的地方融资方式一旦形成就将地方债务的形成和偿还情况与地方官员的考评和升迁挂起钩来,用“乌纱帽机制”甚至法律机制来抑制地方官员的借债冲动,这样就从源头上解决了问题。中国地方政府的发展冲动在世界范围内都是首屈一指的,这种建设热情应当保护,但在过去35年中,地方政府在重复建设、产能过剩、环境破坏、资源透支、泡沫经济等方方面面的副作用我们也必须正视。因此,对地方政府行为也有一个“抑恶扬善”的工作过程,我们经济学家要做的就是设计出一个有“抑恶扬善”作用的综合方案,让地方债务问题得到圆满解决。