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深化改革的阻力在哪里?—利益集团理论漫谈
作者: 王松奇 / 时间: 2014年 3月号

利益集团理论是公共选择理论的有机构成部分,是现代美国政治经济学家奥尔森等人所进行的开创性性研究的一部分。在与利益集团有关的分析中,奥尔森先后提出了集体行动的逻辑、搭便车问题、选择激励、政治制度重建背景下的利益变动等一系列饶有兴味的问题,这些问题及问题分析中形成的新概念及新命题可以对我们在当下研究全面深化改革背景下的中国政治现状提供相当多的启迪。

197812月召开的中共十一届三中全会最伟大的贡献就是改变了执政党在过去许多年中一直奉行的以阶级斗争为纲的基本路线,使全党全国的工作重心由所谓的“无产阶级专政下的继续革命”转移到经济建设方面来。改革开放道路、中国经济奇迹和中国神话也由此诞生。以经济建设为中心的路线的胜利既是邓小平“白猫黑猫”务实治国思想的胜利,也是平民生活常识的胜利。试想一下,在很多人温饱尚无着落的条件下有谁愿意去整天喊破嗓子搞阶级斗争?因此,当大家一个心眼儿抓经济建设时,毛泽东时期那些报纸上常见的尖锐复杂的阶级斗争好像一下子就消失不见了。尽管我们都清楚社会上的阶级、阶层、等级及所有对人群从经济、政治、文化等方面进行区别和划分的标准还在,但却没有人再用传统的阶级斗争语言去观察分析社会现象了。就这样,我们在邓小平务实治国理论的指引下苦干了30多年终于使中国成为了世界第二大经济体,在政治领袖更迭上更是迎来了自毛开始的第五代领导人。

现在,以习近平总书记为核心的党中央已部署了雄心勃勃的改革计划并拟将2014年作为中国全面深化改革年。当我们研究十八届三中全会通过的《改革60条》时能看出,这个全面深化改革规划是一个以经济改革为主在政治方面略显滞后的改革方案。我很早以前在一些场合就说过,在中国搞政治改革要有两个充要条件,一是不仅需要智慧更需要领导者雄厚的政治资本,只有当领导的政治资本足以覆盖政改所带来的地位风险时,改革才有可能出现。因此,毛泽东能随心所欲地搞政治改革,邓小平也有条件搞政治改革,其余各位,可能的风险覆盖能力也许稍显不足。二是社会共识的凝聚问题,如果像现在这样中国绝大多数人对政治现状满意度很高就不需要折腾。因此,政改不是改不改的问题而是何时才具备改的条件的问题。当然,不搞政改也并不妨碍我们用政治分析方法去研究中国的问题,在阶级斗争理论不时兴之后,我发现,现在最有效的分析工具可能是非泛利益集团理论莫属。

以经济体制改革为例,每一次改革动作的出台牵涉的根本问题都是利益调整问题,比方说国有垄断行业向民间资本开放其实质就是将原来被国有企业独占的肥肉割让给民营资本,这其间自然会出现利益集团的纷争问题。再比方说农村集体建设用地进入拍卖市场和承包农田流转等问题,其制度调整背后也会牵涉到许多复杂的利益集团关系。

除经济体制改革以外,文化体制,司法体制等《改革60条》中近200项的各类改革无一不与利益调整有关,因而也只能用利益集团理论分析方法,从四个方面观察问题:

1) 新改革举措触动哪些人的利益?

2) 改革将利益从哪些人转移到哪些人手里?

3) 新政策使社会整体效率或福利是提高还是降低了?

4) 如何从改革经常遭遇抵制的领域发现政治影响力较强的利益集团?

由以上四个分析角度,我们似乎可以提出如下一些问题:

——《改革60条》之所以没有如一些人期待的那样明确提出国退民进,一方面可能是由于我们的决策层和参与改革顶层设计的理论家真诚地坚信中国特色社会主义就是要坚持以公有经济为主体的基本经济制度;另一方面也可能是因为这种现有的以公有经济为主体的基本经济制度下的既得利益集团(管人、财、物资源支配权)的政治影响力足够强大以至于让对立面根本无法发声。

——在反腐制度建设方面,从国际公认的成功经验说,不管什么体制制度类型的国家反腐都要从高级官员做起,具体说就是高级官员的财产申报公示制度,对于这条国际经验,我们的理论家心知肚明,但在《改革60条》中,我们看到的制度改革仅仅写了一条非常具体细微的改革举措“试行官邸制度”。这颇让人困惑:到底是参与顶层设计的理论家们认为官邸制度比财产申报公示制度在反腐力度上更大还是相关利益集团的政治影响力太强?

——《改革60条》中提出经济体制改革的核心问题是如何正确处理政府与市场的关系。既要发挥市场在资源配置中的决定性作用,又要更好地发挥政府的作用,这种思辨性语言虽然从逻辑上无懈可击,但又给人一种语焉不详的感觉。我们可以用利益集团理论对其进行解析。让市场机制在资源配置中发挥决定性作用意味着对那些以往在资源配置中掌握过大权力的中央各部委要削权,它们赖以寻租的大量审批事项要大幅减少,因此,十八届三中全会开启的以发挥市场机制在资源配置中起决定性作用的改革进展能否顺利最终能否成功最后就要看中国“审批利益集团”的抵制程度和政治经验;而“更好地发挥政府的作用”则能在同时矫正市场失灵和政府失灵的实践过程中验证中国各级政府官员的能力和智慧,比如说,老百姓关心的环境污染、社会治安、食品安全等问题能否通过强化政府监管得以改善。这种改善的背后也是一种福利转移过程,即福利从原依赖吃污染企业进贡的环保官员、吃违法乱纪活动的公检法不良官员和因循苟且的食品安监部门官员手中向社会大众手中转移的过程。

许多国家的改革都经历过以减少政府管制干预为手段以提升市场和社会活力为目标的过程,这个过程可能会拉得很长,之所以需要很长的时间,除了人们认识能力的限制外,利益集团阻扰是最常见的情况。这方面最著名的案例是美国的无线电频谱执照分配制度的改革。

美国自1927年就通过了《无线电法》以之对频谱执照的分配进行集中化管理,1934年又将无线电法修改为《通讯法》继续维系政府对频谱这一稀缺资源的高度集中管理体制,而诺奖得主科斯早在1950年代开始就对当年美国政府的频谱执照分配模式进行体制性改进的建议,当年他的改革建议曾遭到无数人的围攻和抨击,这些攻击主要来自那些对政府管制频谱资源体制下获利多多的利益集团及其代言人,直到1993年美国政府在遭受财政赤字困扰时才将科斯早在1959年就已经成熟的频谱竞价理论转化成改革政策,而这个频谱管理制度改革又与美国传媒业的发展特别是影响全球每个人生活的手机的出现有重大关联。

我在这里简短讲述这个故事想说的是一句自《改革60条》发表以来我一直想说出来的研究心得,那就是我们那个伟大改革文件中哲学性的语言太多,能够表现出倾向性特别是针对政府管制过多或失效方面的明确倾向性则语言很少见到,这才使得许多国外研究者产生了《改革60条》语言模糊的印象。

习近平总书记最近在索契冬奥会有关改革的谈话中说,中国改革容易改的都已经改了,剩下的都是难啃的骨头,习总书记说的“难啃的骨头”,我理解所指的当然不是我们想不出好的问题解决方法而是利益集团的阻力太大,特别是在放松管制过程中那些来自“审批利益集团”的阻力肯定会大得惊人,我们在全面落实深化改革各项政策时,关键是如何超越集团利益,以全社会福利水平提升为最终着眼点。从全球的经验说,一场改革运动,只要立意正大,方向无误,措施步骤科学合理,特别是领导者无私心个人家族不谋求私利——像以习近平为首的新一代领导集体所做的那样,再强大的利益集团阻力也不难克服。