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加快土地流转 助推农业规模经营
作者: 李仙子 / 时间: 2014年 8月号

农村土地流转推动了农业规模化经营,提高了生产效率,增加了农民收入,同时还缩小了城乡差距,实现了农村剩余劳动力转移,为推动城镇化做出了重大贡献。但法律法规不明确,使农村土地流转缺乏相关保障,农村社会保障体系不完善,无法解除农民土地流转的后顾之忧,制约了农村土地进一步流转以及农业的规模化经营。

 

农村土地流转与规模经营现状

延边州农村土地流转现状

2013年,吉林省延边朝鲜族自治州土地流转面积为77911公顷,占全部耕地面积(44.03万公顷)的17.69%,占全部土地承包经营权面积的40.15%;参与土地流转的农户54469户,占全部农户数的23.49%。延边州农村土地流转有以下几个特点:

土地流转方式多样化,但仍以转包和出租为主。一是转包,面积为32061公顷,占全部流转面积的41.15%;二是出租,面积为28658公顷,占比为36.78%;三是转让,面积为9543公顷,占比为12.25%;四是托管,面积为4167公顷,占比为5.35%;五是入股,面积为1340公顷,占比为1.72%;六是统种分管,面积为1286公顷,占比为1.65%;七是互换,面积为363公顷,占比为0.47%

农村土地流转对象多元化,专业农场占比达四成以上。从土地流转对象看,亲戚、朋友、农户的占比为35.88%;种粮大户的占比为9.39%;专业(家庭)农场的占比为44.13%;专业合作社占比为7.14%;工商企业占比为1.32%;其他流转对象占比为2.14%

土地流转期限五年以上占比达60%以上。从土地流转期限看,期限为1年的占比为27.69%25年的占比为11.69%610年的占比为15.90%10年以上的占比为44.72%

土地流转用途单一,种植粮食作物占九成以上。土地流转用途以粮食作物、经济作物或蔬菜为主,其中用途为粮食作物的占比为93.39%;用途为经济作物或蔬菜的占比为6.16%

延边州土地流转规模经营现状

2013年中央一号文件提出,鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。2009年开始,延边州创新开办专业农场,在推动农业规模经营、提高农民收入、加快城镇化发展等方面取得了显著成效。2013年,延边州新开办专业农场236家,全州专业农场总数达687家,经营土地面积50842公顷,占全州耕地面积的13.31%,平均每家专业农场经营土地74公顷,涉及土地流转农户21582户。延边州专业农场有以下几个特点:

专业农场经营类型。农民个人创办型410户,占比为59.68%;非农创办型33户,占比为4.80%;农民合伙创办型169户,占比为24.60%;企业创办型17户,占比为2.48%;合作社转型或领办型58户,占比为8.44%

专业农场经营项目。种植玉米、大豆的有494户,占比为71.91%;种植水稻的有127户,占比为18.49%;种植经济作物的有46户,占比为6.69%;种植蔬菜的有20户,占比为2.91%

土地流转费用支付情况。一年一付的有534户,占比为77.73%;一次性支付35年流转费用的有13户,占比为1.89%;一次性支付10年流转费用的有140户,占比为20.38%

专业农场促进土地流转规模。在全州687家专业农场经营的土地面积50842公顷中,土地流转给专业农场的农户有21582户,占全州土地流转农户总数的39.62%

 

延边州土地流转中存在的问题

农村土地流转问题是新型城镇化的关键点之一。今年的中央一号文件提出,要用5年时间基本完成农村土地承包经营权的确权、登记、颁证工作,意在为农地改革的推进铺路。新一届政府领导人指出,下一步改革中要好好研究土地流转等问题,使得土地在流转后也能产出黄金。虽然延边州因出国劳务等原因,农村土地流转较早就已经开始,但从目前延边州土地流转的情况看,仍存在土地流转率低、流转期间短、土地流转市场不成熟等问题。

土地流转率仍较低

2013年延边州农作物播种面积为44.03万公顷,其中土地承包经营权面积为19.4万公顷;全州土地流转面积为7.79万公顷,流转面积占全部农作物播种面积的17.69%,占全部承包经营权面积的40.15%;土地流转的农户数为49665户,占全部农户数的23.49%

土地流转以自发为主,部分流转程序仍不规范

从土地流转平台看,当前的土地流转仍以自发为主。农户自发土地流转面积为40154公顷,占比为75.53%;村组织提供信息流转面积为9657公顷,占比为14.22%;委托乡村组织流转面积为4658公顷,占比为10.25%。目前为止,延边州还没有统一的农村土地流转市场,流转合同和流转价格评估机制尚没有建立,极易发生合同纠纷。

土地规模经营效果不明显

从土地流转的规模经营情况看,经营土地1公顷的占比为28.58%;经营土地210公顷的占比为25.95%;经营土地面积1150公顷的占比为15.14%;经营土地50100公顷的占比为17.23%;经营土地100公顷以上的占比为13.10%

无土地经营承包权流转占比逐年提高

2013年延边州实际耕地面积为44.03万公顷,其中,有土地承包经营权的耕地面积为19.4万公顷,占比为44.06%2014年,在870家专业农场的经营土地中,无土地承包经营权的土地或“四荒”地的流入面积为19791公顷,比上年增加5590公顷,增长39.56%

金融支持土地流转及规模经营力度不足

贷款支持力度不足。据调查,专业农场前期发展需要较大的初期投资资金,如土地流转费用、农机购置费用及生产费用等。2013687家专业农场投资76081万元支付土地流转费用,平均每家土地流转费用110.7万元。但由于农民自筹有限、有效抵押物不足等原因,金融机构贷款满足率仍较低。2013687家专业农场中有315家获得贷款,占比为45.85%;获得贷款金额为7939万元,占土地流转支付额的10.43%

贷款期限与土地流转不匹配。2013年全州土地流转中,签订10年以上合同的占比为44.72%、签订510年合同的占比为15.90%。但目前,延边州金融机构对土地流转相关的信贷产品期限一般为13年,这与土地流转后规模经营的新型农业经营主体需求不匹配,无法有效满足土地流转量较大的家庭农场、专业农场等规模经营户的贷款需求。

贷款利率仍偏高。据调查,在正常年景下,种植业专业农场资产利润率在15%左右,而目前金融机构实行上浮30%的利率,这缩小了土地流转规模经营效益。特别是,对土地规模经营的专业农场难以承受较高的融资成本和贷款利率。

 

抑制农村土地流转进一步扩大的原因

农村社会保障体系不完善,农民有后顾之忧

目前,我国农村还未建立健全社会保障体系,相当一部分农民也没有参加合作医疗和养老保险,已经参保的农户获得的补助也很少。据研究,土地在我国农村承担了大约50%的社会保障功能,如农民的衣食住行、子女教育、婚丧嫁娶、养老、医疗等。故此,虽然农民土地耕种收益较低,但出于理性的考虑,多数农民一般不愿轻易转让土地。

法律法规不明确,农村土地流转缺乏相关保障

目前,我国农村土地流转缺乏专门的法律规定,难以对土地流转行为进行有效的规范。我国立法机构尚没有制定一部统一的《农村土地流转法》,没有对农村土地流转中的产权性质进行明确界定,也没有对土地流转的范围、形式、流转双方的权利和义务、原则和程序、流转合同、价格和期限、土地的用途、解决争端的办法以及法律责任等做出详细而明确的规定。

农村土地产权不明确、管理不合理,影响土地流转

出于种种原因,政府对农村土地没有系统地管理,且农村土地产权制度也不够明确。2013年延边州农作物播种面积为44.03万公顷,其中,有承包经营权的土地面积为19.4万公顷,占44.06%,这说明50%以上的农村耕地没有产权。虽然不同的地区都对耕地、林地的产权有所规定,但对于农村私自开荒地、宅基地等尚未制定统一的标准,导致了农民所拥有的土地资源的财产权利难以得到有效保障。

土地流转对土地转入方缺乏保障机制

土地流转对土地转入方而言,种植大户、专业农场的保障机制不健全。种植大户或专业农场经过土地流转形成规模经营后,面临的最大风险是市场风险。由于农业生产的周期性特点,面对市场波动,很难及时作出调整,遇到灾害性天气或市场产品过剩,几乎必然亏损,规模越大,亏得越多。据调查,图们市有一家专业农场,2012年经营土地170公顷,投入土地流转、农资、农机购置及人工成本等每公顷成本达1万多元,但因秋季洪涝导致减产、粮食质量下降,出现“卖粮难”等问题,当年亏损达30多万元,而农业保险理赔和政府补贴仅为7万多元。通过土地流转实现规模经营,产量明显增加,但存在“卖粮难”、“增产不增收”的问题。

土地流转市场发育不完善,制约了土地流转

截至目前,延边州还没有建立专门的、相对规范的土地流转市场,而且土地交易组织和市场中介体系不完善,没有为农村土地流转提供畅通的组织渠道,导致土地流转信息不对称,农民缺乏及时的流转信息,难以找到理想的土地流转对象。有的农户将土地无偿流转给亲戚或村民,有的流转价格不尽合理。土地流转行为缺乏规范,虽然签订了流转协议,但协议不规范,在合同的法律效力、合同的形式、交易价格、责任承担等方面都存在潜在的风险,缺乏法律保障。

金融对土地流转规模经营支持不足

配套平台的建设亟须进一步完善。一是物权融资,公司未来的发展方向和持续生存存在一定的不确定性。政府主导的公益性物权融资公司模式,为土地收益保证贷款的顺利实施提供了强有力的保障,体现了政府支农惠农的政策意图。但是,随着土地收益保证贷款的广泛推广,土地承包期限不断临近,风险会逐步累积并显现。同时,物权融资公司的非盈利性有悖于有限责任公司的经营原则,其未来发展方向,甚至能否持续生存下去都存在一定的不确定性。二是土地信息资源还没有实现网络共享。农经站已经建立了土地信息资源电子档案库,但是还没有实现网络资源共享,物权融资公司和金融机构无法通过网络进行土地的贷前审查确认,增加了运营成本。

风险共担和利益共享的机制亟须建立。土地收益保证贷款经过了充分论证,突破了《物权法》、《土地承包法》的法律障碍,对贷款各环节进行了周密设计和风险防范,对贷款的风险做到了有效控制。但是,调研中我们发现,隐性贷款风险过度集中于政府主导的物权融资公司。随着贷款规模的扩大和土地承包期临近,如果土地流转不及时,或出现一些流转执行过程中的问题,由政府全额出资的惠农保障基金就会承担起代偿风险,甚至还会因土地流转不利而出现亏空,难以为继。因此,亟须建立起物权融资公司和金融机构的风险共担机制。

惠农保障基金管理办法亟须出台。由于土地收益保证贷款开办时间较短,暂时未出现代偿风险,惠农保障基金还没有发挥实际的代偿作用。吉林省政府计划拨付5000万元至1亿元建立惠农保障基金,目前仅拨付了3000万元。而且该基金的管理办法尚未出台,没有明确惠农保障基金的管理权限、审批程序和使用标准。一旦发生大面积的集中违约风险,物权公司的50万元注册资金无法承担代偿责任,势必会影响到政府的信用。

土地承包经营权挂牌流转亟须规范。一旦出现不良贷款,物权融资公司代偿后,就会出现违约农户的土地由谁组织流转、如何保证流转程序的合法性和价格的合理性,以及流转的后期执行是否顺畅等一系列问题。因此,亟须由政府牵头,制定土地挂牌流转规则,明确违约农户的土地挂牌流转机构和具体流转程序,以规避土地不能顺利流转给政府带来的各种损失。

金融支持土地流转的信贷产品创新仍不足。在信贷支持方面,农村金融机构进行了有效的探索,也取得了一定的成效,但信贷产品创新仍显不足,信贷产品较为单一。

 

加快土地流转、提高土地规模经营效益的相关建议

健全农村社会保障机制,解除农民后顾之忧

政府部门应充分发挥其社会管理和公共服务的职能,在农村社会保障体系构建中承担更多的责任和义务,为农民土地流转做好保障服务。当前农村土地流转最迫切也是最重要的工作就是加大政府投入力度,做到政府公共财政支出向农村社会保障制度倾斜,逐步缩小城乡差距,实现城乡社会保障服务的均等化和高效化。尤其是要尽快建立和健全覆盖全体农民的养老保险制度,推进和完善农村新型合作医疗制度,解决农民最关心的养老和医疗问题。继续深化教育体制改革,加大对农民子女受教育的财政扶持力度,为农民土地流转提供全面的养老、医疗、子女教育等方面社会保障。对于实现土地流转后的农民,应做好跟踪服务,确保他们能够顺利在其他领域充分就业,获得较高的工资收入;对于暂时未能就业的农民,应根据地区经济发展水平和物价标准,建立农村社会最低生活保障制度,确保农民的最低生活水平。政府部门还应做好农民的教育和培训工作,提高农民的知识和技能,为剩余劳动力向城市转移提供良好的公共服务。

完善土地流转法律体系,规范土地流转程序及行为

政府应对目前农村土地流转过程中存在的问题进行深入研究,尽快制定《农村土地流转法》,对农村土地流转的程序、要求、维权途径等做出详细而明确的规定。同时,对现有的《土地管理法》、《农村土地承包法》中较为陈旧的条款进行修订,使农村土地流转真正做到有法可依,有法必依,切实保护农民的利益。另外,在法律中要严格限制农村土地流转的用途,保证流转的土地用于农业,避免在流转过程中挪作他用。积极引导农民对土地进行有序流转,发展形式多样的适度规模经营,如专业农场、家庭农场等新型农业经营组织。依据法律尽快规范农村土地流转程序,帮助农民制定合法的合同样本,并且结合当地土地的基本条件和设施情况,加强政府引导,鼓励农民互利互换,以解决承包地块不集中、不易实行规模化经营的问题。

尽快完成土地确权工作,使农民的土地资源得到有效保障

今年开始,延边州以龙井市为试点开展土地确权工作,主要是掌握每家每户的农村土地经营状况。包括家庭承包地、机动地、“四荒”地或册外地的实际经营面积,建立完善登记簿、信息档案,并对确权登记的承包地颁发经营权证。从目前情况看,农村土地测量是一项庞大的工程,而农业部门人员严重缺乏,对土地确权进度缓慢,因此政府部门要加大人力、物力、财力的扶持力度。进而明确农民土地承包经营权的用益物权,赋予农民更多财产权利,实现土地承包经营权质押贷款,创造有利条件,把农村土地资源转化为改善农民生产生活,推进农业农村发展的资产和资本。促进土地向专业农场等新型经营主体流转,构建新型农业经营体系,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,为实现城乡一体化发展起到积极推动作用。

完善农业风险保障机制,加大政策性收储力度

建立和完善农业风险保障机制。农业政策性保险公司探索建立对高风险的农业保险业务;借鉴国外对农业保险公司普遍实行经营管理补贴(20%60%)的经验,积极探索实施农业保险主体经营管理费补贴政策,有效激发商业性保险公司承担农险业务的主动性,切实为土地流入方保驾护航。建立农业再保险机制,形成组织多形式、所有制多结构、业务多层次、融资多渠道的农业保险体系。

严格执行国家粮食最低收购价保护政策。粮价下跌时国家启动临时收储政策,对进口粮食加以调节和控制,切实维护种粮农民利益。粮食收储部门进一步深化粮食流通体制改革,切实履行抓收购、保供给、稳粮价的职责,不断提升粮食收储供应安全保障能力,解决种粮大户增产不增收的问题。

建设土地流转交易平台,稳步推进土地流转及规模经营

建立土地流转信息体系。逐步健全县乡村三级服务网络,为土地流转提供网络信息交流平台,使土地流转双方的供需信息有效进行对接。

为流转双方提供服务。配备相关的工作人员,及时更新土地信息,为流转双方提供信息沟通、政策咨询、流转矛盾纠纷调解等一系列服务。

完善农村土地流转的政策体系。政府部门制定相关行政法规,对土地流转的范围、形式、流转双方的权利和义务、解决争端的办法等作出详细而明确规定,以此作为农村土地流转的指导和依据,规范农村土地流转行为。

加大土地流转金融支持

涉农金融机构应进一步提高涉农贷款比例,支持地方“三农”经济发展。近几年,农业发展银行和农业银行涉农贷款业务急剧减少,贷款额大幅下降,导致“三农”发展资金不足。因此,涉农金融机构应加大对“三农”的信贷投入,不负其名。

取消贷款附加保险、时间等条件。2013年以来,物权公司对未参加农业保险的家庭农场不予办理土地经营权登记手续,银行也不予贷款。另外,只在春季办理,夏秋两季不办理等。这些附加条件的限制,使得许多农户在需要时贷不了款。对于保险问题应以农户自愿为主,不应设置贷款的前提条件;对于贷款时间问题,不应进行时间上的限制,应在一年四季随时予以办理。

贷款利率少上浮或不上浮,真正体现国家惠农政策。在国家对农户贷款利率给予补贴的条件下,应取消一切涉农贷款的利率上浮,充分体现国家的惠农、利农政策。

适当放宽贷款额度,切实满足信贷需求。放宽贷款额度,科学合理地制定专业农场贷款额度。应按照专业农场不同季节的资金需要,满足专业农场在购买农机具设备、种子农药、秋季储存和运输等等方面的资金需求。

加强对专业农场贷款的政策支持。政府部门应增加担保基金规模,设立风险保障基金,同时在财政、税收、工商管理等方面实行切实的优惠政策,提高财政补贴率,加大对专业农场扶持力度,为专业农场的健康发展提供保证。

加大农村金融产品和服务方式的创新力度。金融机构应多渠道推动金融产品创新,针对不同类型、不同经营规模的专业农场等新型农业经营主体的差异化资金需求,提供多样化的融资方案。除了土地产权抵押之外,涉农抵押担保还有进一步的创新空间,包括农机具抵押、存货抵押、应收账款质押、大棚抵押、现金流抵押、大额订单质押等方面,为农场、种植大户等新型农村生产经营主体融资创造有效平台。

(中国人民银行延边州中心支行)