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新型城镇化建设的金融支持—以辽宁省盘锦市为例
作者: 李金光 张 峁 / 时间: 2014年 10月号

新型城镇化是以城乡统筹、产城互动、和谐发展为基本特征的城镇化,是大中小城市、小城镇以及新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。其核心在于实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化,促进经济社会协调发展,最终实现共同富裕。近年来,在各级政府的共同努力下,我国新型城镇化建设取得了阶段性成果,有效促进了经济快速发展和居民生活水平显著提高。同时在新城镇化过程中面临着诸如投资主体单一、融资渠道狭窄、农村金融发展滞后等问题。以辽宁省盘锦市为例,通过对该市新型城镇化发展特点、融资需求等情况的调研,深人分析资源转型城市新型城镇化发展过程中存在的问题,并提出有针对性对策建议。

 

城镇化建设现状。

近年来,盘锦市先后承载东北振兴、全国资源型城市转型、辽宁沿海经济带、石油能源四个国家战略和辽宁省综合改革试验区一个省级战略。尤其自2009年被正式确立为辽宁省城乡一体化综合配套改革试验区以来,相继出台多项推进新型城镇化发展的意见措施和指导办法,并在全面借鉴国内外城镇化先进经验的同时,充分结合自身地域小、人口少和城镇化水平高的地域特色,逐渐确立了“城乡联动、全域推进”的就地城镇化发展模式,坚持工业化、城市化、农业现代化“三化同步”,有序推进“五点”城市带、重点镇和特色新村建设,逐步构建“城区-县城-重点镇-新农村”的新型城镇化体系。城镇化水平和质量全面提升。截止2013年末,全市城镇建成区面积达125.63平方公里,城镇总人口100.2万,城镇化率为69.85%,高于20095.85个百分点。

 

新型城镇化建设过程中面临的困难与问题

投资主体单一,基础设施建设资金不足。目前,财政投资在城镇化基础设施建设中所占份额仍然较大。但是财政资金毕竟有限,并且随着经济增速持续放缓,财政收入增速已经出现了大幅回落。从盘锦情况看,全市财政收入增速呈下滑趋势。2013年,全市公共财政预算收入同比增长6.1%,比前几年均有不同程度下降。与之相对应的是,全市固定资产投资同比增长17.6%,持续高位运行。2013年,全市施工项目总数高达150余个,总投资近千亿元,其中融资需求占比将近一半。随着向海发展、全面转型战略的进一步推进,预计未来几年全市施工项目数将出现新的增长,由此会带来巨大的资金缺口。在这种情况下,仅靠财政资金投入难以满足新型城镇化建设快速发展的资金需求。

融资渠道狭窄,多元化融资需求难满足。虽然政府每年安排统筹城乡发展专项资金,并对县城建设给予资金扶持和税费减免,但是城镇化多元化融资需求依然较大。一是新型工业化过程中产业集聚发展产生的大型项目资金需求和日常性资金需求;二是城镇化基础设施,如水、电、路、网及能源应用改造等资金需求;三是医疗、卫生、教育及农转非人群创业、再就业等公共服务领域资金需求;四是推动农业产业化快速发展,打造现代农业产业示范区的资金需求;五是建设特色乡镇等发展现代服务业的资金需求。而从目前盘锦市融资渠道来看,能够满足城镇化的融资渠道相对较少,主要包括一般性财政支出、银行信贷和利用外资等,而股票市场、债券市场等直接融资依然不足。另外,在城镇化发展过程中,农民创业、住房、规模化多种经营等资金需求也将迅速增加,需要金融机构在营业网点、支付手段、投资理财等多方面为农民提供多样化的金融服务。城镇化建设融资渠道过于狭窄,使得新型城镇化多样性资金需求无法得到满足。

农村金融服务供给不足,融资环境亟需改善。由于农业发展的天然弱质性,金融机构对新型城镇化基础设施建设项目金融供给积极性普遍不高,致使农村金融服务供给严重不足。一是农村金融服务能力不足。乡镇以下地区较多储蓄类网点尚未升级为综合类网点,如盘锦市乡镇地区金融网点中50%仅能办理储蓄业务,而综合类乡镇金融网点跨行支付系统接入率不高,对公结算还仅依托传统支票、汇兑结算方式,清算渠道狭窄、资金流转慢和业务单一等弊病致使很多坐落乡镇的大中型企业纷纷舍近求远到县城开立账户,办理结算。二是农村支付服务项目较少。农业银行和储蓄银行虽然在助农取款服务推广中发挥了主力军作用,但受制于转账电话取款限额低,缴费业务功能未开通,以及邮储银行推广进度缓慢而局限了助农服务的深入拓展。三是农村支付供给需求不对等。受农村地区经济落后和生活差异化影响,农村支付供给使用率不高,支付工具总体使用驱动力小,制约了农村地区银行卡广泛推广应用。

资金管理不够规范,融资效果有待提高。城镇化建设普遍周期较长,政府下拨财政资金时,由于资金流通环节较多,且管理不够规范,使得城镇化建设资金到位不及时,资金使用效果不高。另外,城镇化建设资金多来源于银行贷款,资金使用成本较高,且政府融资偿还大部分来源于土地使用权出让或财政补贴,其他营利渠道较少。而土地抵押存在变现能力和流动性不强、土地流转和价格受国家宏观政策影响大等问题,随着国家房地产宏观调控力度的进一步加大,房地产市场持续低迷,未来走势的不确定性加大,地方政府的土地出让收入持续下降。高额的利息支出换来的资金只能满足基础设施建设的当下需求,却给政府部门带来了巨大的财政还款压力,融资效果有待提高。

 

促进新型城镇化健康发展的对策建议

完善资金投入机制,丰富城镇化投资主体。一是完善公共财政投入方式。发挥财政资金的杠杆作用,吸引社会投资主体广泛参与城镇化建设发展,建立城镇化专项基金,对由社会资本牵头的一些基础设施投资和公益性支出给予鼓励、奖励和补偿。二是强化财政金融协调配合机制。对于城镇化基础设施项目,机制的建立有利于改变财政投入管理部门众多,资金安排分散,资金使用效率不高的现状,能够更好的促进城镇化基础设施整体功能的发挥。三是探索市场化融资方式。实行基础设施和公共服务设施建设融资方式多元化、规范化与市场化运作,发挥各类投资者和经营者建设小城镇的积极性。同时在坚持项目资本金制度的前提下,鼓励金融机构进行固定资产贷款、项目贷款和地方政府贴息贷款。

创新融资模式,提升资金供给能力。一是探索多种物权担保形式的产权抵押贷款。积极推行农村土地经营权抵押贷款,推广应收账款、仓单、渔权等多种权利质押方式,有效扩大抵押担保范围,解决农民融资难题。二是组织大型项目银团贷款。允许多家银行与非银行金融机构组成的银行集团采用同一贷款协议,按商定的期限和条件向城镇化基础设施建设、公益性项目的投资人提供融资,开展代理和批发性融资服务。三是充分发挥资本市场直接融资功能。鼓励符合条件的农业产业化龙头企业、现代农民专业组织、新兴行业的中小企业开展直接融资。鼓励地方政府发行债券筹集资金,用于地方政府负责的城镇化项目建设,弥补地方财力不足。

创新金融服务方式,改善金融服务环境。一是构建多层次金融组织体系。各金融机构应改善小城镇的金融资源配置,增加小城镇机构网点、人员配置和基础设施。并根据自身比较优势和经营发展战略明确市场定位,减少同质无序竞争,开展差异化、特色化服务。二是创新金融产品以满足城镇化建设个性化的金融需求。鼓励金融机构开发针对小城镇服务行业的贷款产品,加大对小城镇服务行业的金融支持。探索创新经营收益权质押、绿色信贷等模式,提升城镇文化设施、医疗条件以及社区养老标准化建设水平,促进城乡区域协调发展。三是提高金融服务便利性。应根据城区扩建及人口增加情况,不断加大支付渠道建设,增加城镇ATM机、银行卡受理设备数量,积极推广网上支付,电话支付,移动支付等支付创新能力。

规范资金管理,提高资金使用效率。一是建立资金专项管理制度。城镇化建设关系城市经济发展大局,关系当地居民生活水平和社会的进步。应建立城镇化资金专项管理制度,做到专项资金专人管理,专项资金专门用途,杜绝资金违规滥用和到位延迟的情况发生。二是建立资金使用监督机制。建立城镇化专项资金监管组织,对于资金的发放、管理和使用提供必要的监督,避免资金挪作他用和不必要的流失。三是制定资金使用情况定期通报规程。政府相关部门要对资金使用情况、资金主要用途进行定期通报,让群众掌握资金去向,有效提高资金使用的透明度,有利于城镇化资金使用的群众监督。

(作者单位:中国人民银行盘锦市中心支行)