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进一步开放个人境外投资管理
作者: 田晓琳 / 时间: 2014年 12月号

编者按:中国人民银行于20141114日发布了《中国人民银行关于人民币合格境内机构投资者境外证券投资有关事项的通知》。这意味着酝酿已久的RQDII机制终于正式推出,境内的合格机构投资者可采用人民币的形式投资境外的人民币资本市场,中国人民币国际化进程将进一步加速。此举拓宽境内人民币资金双向流动渠道,便利人民币合格境内机构投资者境外证券投资活动。

同时,随着我国经济的不断发展和居民个人财富的快速增长,进一步开放个人境外投资,拓宽资金出境渠道,有利于满足居民多元化投资意愿,促进国际收支平衡,缓解外汇储备压力。但国际的大海不同于国内的江河,要搏击更大的风浪,个人资本到境外投资要预先做好功课,防范各种投资的风险。以此为背景,设计了我国进一步开放个人境外投资的路径,并就建立完善个人境外投资的配套措施提出了相关建议。

近年来,我国外汇储备增长较快,不仅使经营管理外汇储备面临较大挑战,也给我国的货币政策调控增加了难度。进一步开放个人境外投资,拓宽资金出境渠道,有利于有效缓解资金流入压力,促进国际收支平衡,增大货币政策调控空间,满足居民多元化投资意愿。但是,目前我国个人境外投资还存在法律制度不健全、监管有效性不高、投资渠道不畅等诸多问题。因此,开展个人境外投资管理研究,探索个人境外投资进一步放开的路径和风险防范具有重要意义。

 

放开个人境外投资的必要性

有利于拓宽境外投资渠道,满足境内投资需求。目前,合法合规的个人境外投资渠道主要包括:一是境内个人在境外设立特殊目的公司;二是通过QDII投资于境外有价证券;三是境内个人通过所属公司或境内代理机构参与境外上市公司员工持股计划、认股期权计划;四是通过个人财产转移,将资金汇到境外后再开展投资。这些渠道要么对资金用途有明确限定,要么投资额度有限,而且审批流程较为复杂,个人投资需求难以有效满足。因此,研究探索个人境外投资管理,有利于拓宽境外投资渠道,满足境内投资需求。

有利于完善个人境外投资统计监测,提高监管的有效性。在个人境外投资需求通过正常渠道难以满足的情况下,部分投资者便通过分拆购汇、甚至通过违法手段将资金汇出。在外汇管理实践中,较为常见的形式主要有:利用个人年度5万美元购付汇额度,通过多人次分拆,陆续将资金汇出;将个人资金混同境内外资企业利润、清算资金等汇出;通过地下钱庄跨境流动。这些个人境外投资资金以其他科目名义跨境流动,造成国际收支统计数据、个人结售汇统计数据失真,严重影响监管有效性。

有利于促进国际收支平衡,缓解我国外汇储备增长压力。截至20146月末,我国外汇储备余额为39932亿美元,同比增长14%。外汇储备增长较快虽然增强了我国的对外偿付能力,有利于防范国际收支风险,为国内经济发展和深化改革创造良好的条件。但外汇储备不断攀升,导致央行以外汇占款形式被动投放基础货币,加剧了流动性过剩压力,对货币调控的自主性和有效性形成一定制约。鉴于目前个人境外投资需求较为迫切,拓宽个人境外投资渠道能够有效缓解外汇储备增长压力。

 

我国现有的个人境外投资管理政策

个人境外投资的主要形式可以分为境外直接投资、境外证券投资以及其他境外投资。根据2008年修订的《中华人民共和国外汇管理条例》,境内机构、个人向境外直接投资或者从事境外有价证券、衍生产品发行、交易,应当按照国务院外汇管理部门的规定办理登记。国家规定需要事先经有关主管部门批准或者备案的,应当在外汇登记前办理批准或者备案手续。也就是说,境内个人和境内机构一样,在经过相关部门的审批或备案后,就可以开展境外投资,但事实上,目前居民个人开展境外投资要么无据可依,要么手续繁杂。

个人境外直接投资。个人境外直接投资是指境内个人通过设立、并购、参股等方式在境外设立或取得既有企业或项目所有权、控制权或经营管理权等权益的行为。目前境外直接投资主要相关管理部门为发改委、商务部、外汇管理局,但三部门境外直接投资的管理对象主要为企业。2004年,发改委发布《境外投资项目核准暂行管理办法》,明确规定适用对象为我国境内各类法人的境外投资项目。2009年,商务部颁布《境外投资管理办法》也规定,境外投资是指在我国依法设立的企业通过新设、并购等方式在境外设立非金融企业或取得既有非金融企业的所有权、控制权、经营管理权等权益的行为。目前涉及个人境外直接投资的文件为2005年印发的《国家外汇管理局关于境内居民通过境外特殊目的公司融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》,该《通知》认可个人境外直接投资行为,但仅限于境内居民自然人以其持有的境内企业资产或权益,在境外进行股权融资(包括可转换债融资)为目的而直接设立或间接控制境外企业。

个人境外证券投资。目前个人如需投资于境外有价证券,需通过合格境内机构投资者办理。合格境内机构投资者制度,即QDII,是指在一国境内设立,经该国有关部门批准从事境外证券市场的股票、债券等有价证券业务的证券投资基金,它是在货币没有实现完全可自由兑换、资本项目尚未开放的情况下,有限度地允许境内投资者投资境外证券市场的一项过渡性的制度安排,该项制度于20064月由中国人民银行宣布开始施行。符合条件的银行、基金、券商、保险等金融机构均可申请成为QDII2013年以来,QDII改革步伐逐渐加快,境外市场也稳步扩大,截至2014926日,我国已累计批准QDII额度846.93亿美元。2013年央行工作会议提出积极做好合格境内个人投资者(QDll2)试点相关准备工作,但目前尚未开展。

个人其他境外投资。境内公司员工参与境外上市公司股权激励计划。20071月,外汇局印发的《个人外汇管理办法实施细则》规定,境内个人应该通过所属公司或境内代理机构统一向外汇局申请办理境外上市公司员工持股计划、认股期权计划等涉外汇业务。20122月,外汇局出台了《关于境内个人参与境外上市公司股权激励计划外汇管理有关问题的通知》,明确对境内个人参与境外上市公司股权激励计划由核准管理改为登记管理,但境内公司或代理机构仍需开立专户用于相关资金存放与支出。目前境内个人参与境外非上市公司股权激励计划无相关规定。境内个人对外财产转移。目前个人财产对外转移的主要办理依据是《个人财产对外转移售付汇管理暂行办法》(中国人民银行第14号公告),《办法》对境内个人对外财产转移的主体资格、一次性汇出金额均进行了一定限制,体现了严格管理的思路。境内个人向境外提供贷款、提供对外担保,目前暂无相关规定。但《个人外汇管理办法实施细则》中提到,根据人民币资本项目可兑换的进程,逐步放开对境内个人向境外提供贷款、借用外债、提供对外担保以及直接参与境外商品期货和金融衍生产品交易的管理,具体办法另行制定。

个人境外投资试点区域。昆山试点个人境外直接投资。2013年初,国务院批复同意设立昆山深化两岸产业合作试验区,并允许在试验区开展个人跨境人民币业务试点。同年7月,中国人民银行批复同意试验区内个人以人民币开展对外直接投资。目前昆山还未有相关业务办理。上海试点开展各类个人境外投资。201312月,中国人民银行发布《关于金融支持中国(上海)自由贸易试验区建设的意见》规定,在区内就业并符合条件的个人可按规定开展包括证券投资在内的各类境外投资。20145月,中国人民银行上海总部发布《中国(上海)自由贸易试验区分账核算业务实施细则》和《中国(上海)自由贸易试验区分账核算业务风险审慎管理细则》,为区内个人进行包括证券投资在内的各类境外投资清除了障碍。

 

个人境外投资管理的国际经验

总体来说,个人境外投资的管理主要可以分为两类:一类是对个人境外投资与机构境外投资一视同仁,均采取较开放的管理政策和制度,此类主要为发达国家;另一类是对个人境外投资实施额度管理,此类主要为新兴市场国家。

发达国家个人境外投资管理经验。管理整体相对宽松,仅对个别行业、关键项目予以审查。美国、英国、德国、法国均对个人境外投资不实行外汇管制,无需经过事前批准。但对于一些金额较大、涉及产业安全的个人境外投资也予以一定监管。如在英国,可能会对英国产业安全或重要工业企业产生影响的投资项目,需接受一定审查和限制。注重对个人投资者的保护和鼓励。一是实施税收减免等优惠措施。在美国,投资者原则上需就其来自全世界的投资收入纳税,但是如果居民长期住在国外,则可以申请境外收入税收减免。法国实行地域管辖的税收原则,即只有境内产生的利润在法国纳税。二是注重投资者保护。美国、英国、德国均与多个国家签订双边投资保护协定。此外,美国为投资可能产生的风险,如战争、汇兑限制等提供担保。

新兴市场国家个人境外投资管理经验。实施限额管理。南非政府规定,居民个人每年跨境投资限额为四百万兰特,其中对境外居民或暂时在海外的南非居民发放贷款,每年不超过100万兰特。印度金融监管当局规定,居民个人每人每年向境外汇出资金限额为20万美元。泰国政府规定,个人对外直接投资一年内超过1000万美元的,需经中央银行批准。设定投资者门槛。南非政府规定,个人境外投资者必须年满18岁,且信誉良好。允许境内员工参与境外公司股权投资及股权激励。新兴市场国家虽然对个人境外投资普遍采取限额管理,但对境内个人参与境外公司股权投资及股权激励较为宽松。南非、印度均允许个人参与境外公司发起的员工持股计划。

 

我国进一步开放个人境外投资的路径设计

个人境外投资进一步开放顺序的选择。目前我国境外投资法律体系不够健全,监管手段尚不完善,投资者整体缺乏境外投资经验,贸然全面开放个人境外直接投资存在较大风险。建议从风险可控的角度,采取渐进的开放模式,对境外投资的形式、地域、产业划定一定范围,待时机成熟后,再逐步扩大范围。在个人境外投资形式上,可选择先开放和实体经济联系更为紧密,风险也相对较小的个人境外直接投资;然后开放个人境外证券投资,最后开放个人境外放款。在个人境外投资的目标区域选择上,建议先选择港澳特别行政区,再扩大至法规较为健全、市场较为成熟的发达国家,最后扩大至所有已与中国签订双边投资保护协定的国家。在国内试点区域的选择上,可先选择经济发展水平较高、民营经济发达的地区,而后逐步扩大至全国。在货币的选择上,为扩大人民币境外使用范围,可以本外币同时推进。

个人境外投资管理模式的选择。投资者资质。个人境外投资者应年满18岁,且个人信用记录良好。管理模式:限额管理,登记为主。建议对单个投资者按年度核定投资额度,额度以内的个人境外投资实施登记备案制,额度以上的个人境外投资实施审批制。管理部门。建议限额以上的个人境外投资由发改委审批,限额以下的个人境外投资到各地商务部门登记备案。鉴于目前外汇管理局在国际收支统计监测方面具有天然优势,而且过去在机构境外投资监管方面也具有丰富经验,建议由外汇管理局承担起个人境外投资的后续监督管理职责。

个人境外投资风险防范措施。实行专户管理,夯实数据基础。目前上海自贸区的个人自由贸易账户即是对特定资金实行专户管理的有益探索,但该账户的资金使用范围更加广泛,不太适合短期内在全国推广。金融机构需定期向外汇局报送账户资金流动信息。加强监测分析。外汇局可在现有直接投资外汇管理信息系统中增设个人境外投资管理模块,用于接收金融机构报送的个人境外投资信息,并进行实时监测分析,对非现场筛选出的异常个人境外投资交易进行延伸核查,有效防范资金异常流动。加强部门协调,建立监管体系。外汇局应主动加强与发改委、商务、税务等部门的协调沟通和数据交换,实现对个人境外投资的协同监管。建立风险防范机制。与机构相比,个人资本流动更灵活,对各种经济变量的反应更加灵敏,这易造成资本流动的大起大落。为避免对合法合规个人投资者的冲击,建议采取隐性税收的形式,即规定所有个人境外放款必须将放款金额的一定比例存放在中央银行,如果资金按期返还,即可退还准备金。

 

个人境外投资进一步开放的配套措施

尽快建立个人境外投资法律体系。虽然国家发改委已于20148月表示,正在加快制定和出台《境外投资条例》及实施细则,允许个人投资者开展境外投资。但是,境外投资的相关管理部门,如发改委、商务部、外汇管理局等都对境外直接投资行使一定的管理权,而且各个部门的权限并没有较为清晰的界限,容易引发矛盾,降低管理效率。建议进一步明确个人境外投资相关管理部门在投资审批和行政服务等方面的职责分工,各部门在各自权限范围内制定相应的部门规章和其他规范性文件,从而形成完整的境外投资法律体系,建立起职责明确、运转有序的联合监管机制。

完善个人境外投资服务。一是建立个人境外投资信用档案,将个人境外投资情况纳入央行征信系统管理。二是积极探索创新个人境外直接投资相关信贷产品和金融服务,加大对个人境外直接投资的融资支持。三是加强对个人境外投资前期服务指导和信息咨询服务。探索建立专业境外投资咨询服务机构,为个人境外投资者提供前期风险分析和论证、目标区域、目标产业或目标产品选择方面的信息咨询服务,减少投资的盲目性,增强投资的科学性,避免不必要的境外投资风险。四是在投资项目较为集中的地区和国家设立境外投资跟踪服务机构,促进个人境外投资顺利开展。

(作者单位:中国人民银行南京分行)