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存款保险制度的美国实践及其局限性
作者: 刘明彦 / 时间: 2015年 1月号

存款保险制度作为金融安全网之一,在经济增速下行、银行不良“双升”之际推出,其影响将极其深远。但如何客观看待存款保险制度,使中国的存款保险能真正发挥其稳定金融系统的功能,对存款保险制度鼻祖美国的存款保险制度框架及历史功效进行分析,将具有一定借鉴价值。

 

美国存款保险制度演变与框架

美国存款保险制度建立

美国是世界上第一个建立存款保险制度的国家。1829年纽约实施了全美第一个州立存款保险制度。百年之后的1933年美国政府为应对大萧条对银行业的冲击,通过了《格拉斯-斯蒂格尔法案》,于1934年成立了美国联邦存款保险公司(FDIC),并于同年建立联邦储蓄信贷保险公司(FSLIC,后者专门向储蓄信贷协会(S&Ls)提供存款保险。

FSLIC20世纪80年代的储贷危机耗尽了资本,于1995年被FDIC接管,FDIC是美国最主要的存款保险机构。除FDIC之外,美国的国家信用合作保险基金也具有存款保险职能,向信用合作机构提供存款保险。

FDIC的主要职责

经美国国会授权,FDIC主要有三大职能。一是存款保险。为全美6589家独立注册的银行和储蓄信贷机构的8种账户超过4万亿美元提供限额保险,最初存款人保险限额仅为2500美元,后经多次调整,1980年将保险限额由4万美元提高到10万美元,2008年危机期间为了防止银行挤兑,再次将存款保险限额由10万美元大幅调高至25万美元。

二是银行监管。对5200多家非美联储成员的州注册银行和储蓄信贷机构直接监管,可以要求被监管银行定期报告其财务状况,开展现场检查;对从事不安全业务的银行及管理人员处以罚款、发布停业整顿命令、撤销高管人员职务、终止并取消其存款保险等处罚。三是处置倒闭存款机构。当存款机构资不抵债、不能支付到期债务或资本充足率低于2%时,该机构的注册管理机关将做出正式关闭决定并通知FDIC。根据美国法律,FDIC是所有倒闭联邦银行和联邦储贷协会的清算管理人,目前大部分州也任命FDIC为倒闭州银行的清算管理人。

FDIC处置倒闭存款机构主要有三种方式:一是购买与承接交易,即由一家稳健金融机构承接倒闭机构的部分或全部债务,购买其部分或全部资产,FDIC为收购提供资金援助;二是存款偿付,指FDIC在清算倒闭机构过程中,直接向存款人赔付被保险存款,然后进行清算;三是救助,FDIC通过贷款、存款、购买资产或承担债务等方式向濒临破产的银行提供财务援助,使该银行免于破产。

FDIC保险基金

基金资金来源于保费和投资收益。FDIC从未获得国会的财政拨款,启动资金来源于投保银行的保险费和美国财政部的1.5亿美元贷款(已于1948年还清),之后一直靠投保的银行和储贷协会缴纳的保险费和投资美国政府债券收益积累保险基金,本轮金融危机前FDIC的营运资金约500亿美元。

保费由统一费率转向风险差别费率。从1933年到1993年,FDIC一直实行统一费率,即根据银行存款规模征收存款保险费,而不考虑银行承担的风险。统一费率无法对银行的风险经营活动进行约束,形成了较严重的道德风险。FDIC根据银行的资本充足率划分标准和CAMELS评级,将银行存款保险费率分为九个档次,费率区间从00.27%

基金目标比率由固定比例调整为区间浮动。为了保证FDCI对银行存款的偿付能力,保险基金必须与被保险存款的比率维持在一定水平,即目标比率(目标比率=存款保险基金额/被保险存款额)。FDIC成立之后相当长时期,目标比率为1.25%2009年国会通过法案,将固定目标比率调整为1.15%1.5%区间浮动,允许FDIC在目标比率发生以下变化时采取相应行动:一是当目标比率低于或预计半年内低于1.15%,FDIC一年内收足基金规定的目标比率,或收取不低于0.23%的费率,15年内收足资金;二是当目标比率在1.35%1.5%之间时,将超出1.35%比例部分中的一半向被保险成员返还;三是当目标比率超过1.5%,FDIC必须将超出部分返回给被保险成员。

保险赔付

限额不断调升。存款保险的赔付是根据存款人进行,而不是按账户赔付。当一个存款人在倒闭机构有多个账户时,合并计算。另外,FDIC只对存款人的支票账户、储蓄账户、存单、退休金账户等存款账户进行保险,对共同基金投资、股票、债券、国库券等其他投资品不予保险。目前美国存款保险限额为25万美元,是成立之初的100倍。

赔付程序。当一家参加存款保险不得不破产时,FDIC会尽可能安排一家稳健银行将其收购,或接管破产银行,偿付存款人保险限额内的存款。

 

美国存款保险制度实施效果

美国存款保险制度黄金期(19341980年)

1934年联邦存款保险公司(FDIC)作为一家政府机构成立,负责为银行存款提供保险,避免挤兑,开创了世界存款保险制度的先河。在FDIC成立之后近半个世纪,其在维护存款人信心,保障金融系统安全发挥了巨大的作用。

美国联邦存款保险公司的数据显示,从1934年到198047年中,FDIC保险的银行破产数量总数为480家,平均每年有12家银行破产,远低于1934年至2014年间平均每年破产50家银行的平均水平。该阶段存款保险制度凑效的主要原因有:一是美国金融业实施严格的分业经营,银行很少涉及证券、保险业务,银行交易账户资产在总资产中占比极低;二是实施严格的Q条款和金融管制,银行不能为活期存款支付利息,对定期存款也规定了最高利率上限,并对银行的跨区经营进行限制,银行面临较低的利率风险;三是美国经济保持较快增长,期间美国平均增速为4.74%,银行业面临着良好的宏观经济环境。

储贷危机考验美国存款保险制度(19801995年)

20世纪70年代美国的高通胀(平均CPI高达7.5%)和高利率(联邦基金利率超过10%)使通过短期储蓄存款融资但发放长期固定利率房地产贷款的储贷机构面临利率风险骤升。1982年美国国会通过一项法案,允许储贷机构投资安全和不安全的贷款,甚至可以投资垃圾债券。1986年美国取消了规定存款利率上限的Q条款,这使得储贷机构进行激进的高息揽存。资产负债期限的错配和存贷利率的倒挂(存款利率20%,贷款利率8%),使美国近30%的依靠吸收短期储蓄存款、投放于房地产贷款的储贷机构陷入困境。19861995年,FSLIC(联邦储贷保险公司)关闭了1043家储贷机构,超过20世纪80年代初期所有储贷机构的三分之一。救助储贷机构的巨额成本,最终导致1987FSLIC资不抵债并入FDIC

储贷危机期间美国存款保险制度失灵原因:一是对储贷机构监管不力,无法抑制其冒险行为的道德风险;二是利率市场化、高通胀、放松管制等宏观经济环境引发了系统性风险,这超出了存款保险制度的保险范围。

次贷危机对存款保险制度冲击(2007年至今)

20074月美国第二大次级抵押贷款公司新世纪金融破产,标志着次贷危机爆发。随着次贷危机的蔓延,重仓次贷债券和相关衍生品CDO的投资银行和大型商业银行损失惨重。同期FDIC的资本余额仅为346亿美元,一家像华盛顿互惠银行(存款1880亿)的中型银行破产即可耗尽FDIC的资本。在此背景下,美国政府推出巨额救助计划,对“两房”、AIG、花旗、摩根大通等大型机构注资超过3000亿美元,才避免了金融危机的扩散。尽管如此,自2007年以来,美国商业银行总共破产了516家银行,而且五大投行中贝尔斯登和美林证券被收购,雷曼兄弟破产,美国资本市场和实体经济均遭受重创。

次贷危机中美国存款保险制度失灵的原因:一是在混业经营下,保险、证券公司的经营风险会通过金融市场迅速传递到商业银行的交易账户,导致银行资产出现巨额减计,而保险、证券公司的资产并未保险;二是大型银行的资金来源中近50%是非存款负债,主要是债券和票据等,这些非存款负债无需交纳保费,但面临更大的市场风险和流动性风险;三是混业经营下商业银行交易账户和表外资产占比大幅上升,在金融市场动荡情况下,这些资产可能遭受巨额减计,使用商业银行承担了比银行账户更高的风险。

 

美国存款保险制度实践对中国的启示

美国存款保险制度无疑是迄今为止最成功的存款保险制度,也是世界存款保险制度的典范,总结其80年的实践经验与教训,我们得出以下几点启示:

存款保险制度无力应对系统性风险。存款保险制度设立的初衷在于维护存款人对银行的信心,防止挤兑对银行带来的流动性风险,并阻断破产银行风险向稳健银行的传染,从而避免非系统性风险演变为系统性风险。但银行面临的不仅仅是存款人缺乏信心引发的挤兑风险(流动性风险),而且挤兑风险可以通过存款准备金制度予以化解,银行面临的最大风险实际上是经济周期波动产生系统性风险,另外利率市场化和银行综合化经营使银行承担着更大的利率风险和资本市场波动的风险,比如,美国大型银行持有巨额的次级贷款、次级债券及相关衍生品,在本轮金融危机中遭受了上千亿美元资产计减的损失,这些风险仅靠对存款进行保险无法防范。当然,从理论上讲,FDIC通过监督、检查可一定程度上抑制银行的过度承担风险的经营行为,但这都对FDIC的监管能力提出了挑战。美国储贷危机和次贷危机的实践表明,只有政府才能真正应对系统性风险,承担起“最后借款人”的职责。

存款保险制度的部分作用被资本充足率监管替代。1934年美国存款保险制度建立时,同时实施分业经营的金融模型,商业银行业务与相对高风险的投资银行业务、保险业务相分离。为了防止银行业因高息揽存而冒险经营,美国推出金融管制的Q条款,这些保守的监管制度虽然抑制了银行业的发展,但其近半个世纪免受金融危机的侵扰。20世纪80年代的利率市场化,使储贷协会和银行业都因存款利率飚升而承担了过度的利率风险,最终酿成了储贷危机。1999年美国通过了新金融法案,银行业由分业经营转向混业,九年之后即暴发了次贷危机。基于分业经营和金融管制的存款保险制度在利率市场化和混业经营背景下能否发挥存款保险功能,存在争议。即使有存款保险,当银行破产风险上升时,存款人仍会挤兑而不会坐等存款保险基金进行赔偿,因为后者通常有一定时滞。另外,从20世纪90年代开始实施的巴塞尔协议,使不低于8%的资本充足率为存款人及其他债权人的权益提供了一定保障,部分替代了存款保险制度的功能。

保险目标比率的确定需在安全与效率之间进行平衡。本轮金融危机前,美国存款保险实施风险差别化费率和1.25%的保险基金目标比率,但仅占银行业被保险存款余额1.25%的保险基金规模能否为银行业存款提供充足的保险,实践中存在不确定性。但如果对银行保险征收较重的保费,一方面会侵蚀银行的利润,另一方面会形成银行增加非存款负债的激励,即更多地依赖不需要交存款保险费的债券、同业和衍生品融资等,导致银行的制度套利。如果中国对银行存款征收0.07%的存款保险费,大概需要15年保险基金的规模才能达到1.25%的目标比率,此前政府需要向存款保险基金融资以树立市场信心。

存款保险范围和限额应适时调整。美国存款保险基金只对存款人的八类存款账户进行保险,本轮金融危机前为10万美元,为应对金融危机,保险限额目调整为25万美元,可见提高保险限额可扩大存款保险的覆盖面,增强存款保险的稳定金融体系功能。但保险限额越高,保险基金在银行破产时需要付出的成本就越高,存款人分散和控制风险的激励就会削弱。中国存款保险条例意见稿中将存款保险上限设为50万元,可以覆盖绝大多数自然人的存款,但对企业及社会团体来说,覆盖力度有所不足。因而,存款保险制度可能使部分企业存款由中小银行分流至大型银行,进一步加剧大型银行在市场上的强势地位。

(作者单位:中国民生银行信息管理部)