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地方债管理新政出台商业银行积极应对
作者: 卢继超 / 时间: 2015年 1月号

编者按:2008年以来,中国的地方政府债务扩张较快,这种快速扩张似的中国经济增长背负的债务负担越发沉重,越来越多的人担心,它会对我国整体金融稳定、经济安全构成现实的威胁。同时,过去地方政府债务融资中最大的资金来源是银行贷款,贷款规模受抵押品价值影响,因此事实上强化了房地产市场、土地财政和银行业的连接。进入2014年后,房价开始下跌,地方政府土地财政已经不堪使用,还债压力加大。同时,今明两年是地方政府还债高峰期,也可能加剧地方政府债务危机,这使得中国银行业遭受房地产市场下跌风险及地方政府债务危机风险双重挤压。

新的《预算法》修订,正式赋予了地方政府举债的权利,而近日出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》则完成了与《新预算法》的对接,对规范地方政府举债进行了全方位部署。一系列重大文件的出台体现了中央政府对解决地方政府债务的思路,主要是解决地方政府财政收支的不匹配和缓解地方债务危机,以时间换空间,最终消化存量地方政府债务。而对于银行业来说,则得以从地方政府债务中脱离出来。同时,资产结构的变动也将使商业银行改变原有的经营策略。

 

国务院近日连发两大制度变革文件,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔201443号,简称43号文)和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔201445号、简称45号文)。财政部为落实国务院要求,10月下旬印发了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预〔2014351号,简称351号文)。地方政府债务管理新政不期而至,将对商业银行乃至整个金融业产生深远影响。每次变革,必然机遇与挑战并存,是对商业银行综合能力的全面考验,高下立见。

 

政策要点

43号和45号文在政府债务管理方面的政策总结起来涵盖四个方面,即“借、还、管、存”。

如何借?融资平台的概念将逐步退出历史舞台。未来地方基建资金来源将分为三类:一是政府发债;二是PPP模式,即政府让渡一定收益权,吸引社会资本;三是完全市场化融资,企业和银行自担风险。

如何还?政府发债融资的,由政府预算资金偿还;PPP模式的由政府购买和使用者购买两部分资金偿还;完全市场化融资的,政府不再承担任何偿债责任,依靠项目经营收入还款。

如何管?一是管理政府发债的规模、程序、资金用途;二是地方政府债务纳入全口径预算管理;三是建立预警、应急处置机制,完善债务报告和公开制度;四是将政府债务纳入政绩考核。

存量如何处置?其一,清理并妥善偿还存量债务,政府的纳入预算,企业的交给市场;其二,通过发债方式,重组高息、期限不匹配的债务;其三,保在建,符合条件的合同要继续执行。

 

对商业银行公司金融业务的影响

政府债务全面清理,银行存量资产面临大考

43号文要求“抓紧将存量债务纳入预算管理”、“对地方政府及其部门举借的债务,相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务,凡属于政府应当偿还的债务,相应纳入一般债务和专项债务”。351号文提出“省级财政部门应于20151 5日前上报财政部,经国务院批准后,锁定政府一般债务、专项债务及或有债务余额”。

依据文件精神,政府债务清理、认定工作将在2014年末2015年初完成,如果严格按照《担保法》的要求,当前政府的部分增信措施处于无效或者模糊状态,因此清理认定环节对银行存量业务非常重要。资产质量将呈现两极分化态势,被认定的政府债务信用等级将提升,被剥离的债务可能面临悬空风险。

…………

全文请参照《银行家》杂志2015年第1期)

 

(作者单位:中国邮政储蓄银行总行公司业务部)