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地方政府投融资改革亟待破题
作者: 安国俊 / 时间: 2015年 1月号

新《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)将于201511日起施行,这意味着财税体制改革和预算管理制度改革正在提速。新《预算法》为地方政府市场化融资带来了哪些机遇和挑战,引起了各界的广泛关注。此次中央经济工作会议也提出要“把改革创新贯穿于经济社会发展各个领域”,提出“着力防控债务风险。要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务”。

如今地方债已然进入偿债高峰期,如何在清理存量债务、化解地方债风险和满足地方政府的合理融资需求之间取得平衡,对政府和市场都面临很大的挑战。在“新常态”经济下,面对“一带一路”、基础设施建设、区域经济合作的机遇与挑战,如何解决地方政府投资拉动经济的资金缺口问题,逐步推进市政债券的发行,建立地方政府市场化的投融资机制,降低财政风险和金融风险,完善地方政府债务风险管理等相关制度值得我们深入探讨。

 

新《预算法》为地方政府举债开明渠

与旧版相比,新版《预算法》在明确立法宗旨,细化全口径预算管理和预算公开制度,赋予地方政府有限发债权,以及完善预算审查、监督、强化预算责任等方面都作出了更加详细的规定。新《预算法》的一大亮点是完善顶层设计,加强地方政府债务管理。新《预算法》规定,经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。继地方债试点“自发自还”后,新《预算法》的修订为地方债务的阳光化再度指出明确方向。

继新版《预算法》为地方政府举债开出“明渠”后,国务院于2014102日发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国务院43号文)又清楚勾勒了地方债务治理路线图。43号文之后,财政部就拟定了一份《地方政府性存量债务清理处置办法》(征求意见稿)(以下简称《办法》),《办法》要求省级财政部门应于201515日前将汇总的2014年底存量债务清理及甄别结果报财政部,经国务院批准后,锁定政府债务余额。并且,在为符合条件的在建项目后续融资提供一年过渡期之后,2016年起只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。值得关注的是,此前饱受争议的上万家地方融资平台也将由此拉开改革大幕。

虽然地方政府性债务经过多次审计,但存量债务仍然不够清晰,存在一些风险性因素,比如平台公司的城投债。甄别存量债务,划清政府与企业的责任,以及地方是否过度依赖土地出让金偿债有利于建立地方债务预警机制。此外,我国没有地方政府破产制度,债务风险很大程度由中央兜底。而按照国务院43号文,要硬化预算约束,防范道德风险,中央对地方债务实行不救助原则,那么首先应该把存量债务的责任划分清楚。尽管《办法》中提出了清理甄别存量债务的可操作路径,但是由于这项工作不仅涉及到地方政府、地方政府融资平台等债务人利益,同时还涉及到银行、债券投资人等债权人的利益,因此需要协调多方考量。

从我国情况来看,过去在银行为主导的金融体制下,由于地方政府合法融资渠道不畅,地方政府只能转而加强对国有金融体系的控制或其他“创新”方式,试图用金融手段来替代本应由财政手段发挥的功能。主要包括贷款等间接融资、准市政债券、项目融资、信托融资、平台公司、影子银行等模式,由于监管缺位和制度缺陷等问题,上述融资途径存在很大的潜在风险。

目前,地方政府融资平台的风险问题已经得到了政策部门、监管层面及学界的广泛关注。考虑到在我们目前的财政体制下,地方政府不能破产清算,一旦地方政府出现难以清偿债务的情况,中央财政不可避免成为作为“最后支付人”进行兜底,地方财政风险必然会转移为中央财政风险和金融风险。而欧洲主权债务危机、爱尔兰债务危机以及日本债务危机又引发了对合理债务负担水平或最大债务警戒线的进一步探讨。新《预算法》的相关条款,无疑在给予地方政府负债合法化的同时,将原先隐蔽的债务问题“阳光化”,从长期来看,允许地方政府发行更容易监管、更为规范的地方政府债券,将隐性债务显性化,是化解财政风险和金融风险和必然选择。

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全文请参照《银行家》杂志2015年第1期)

 

(作者单位:中国社会科学院金融研究所)