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中国2014:大国金融外交的破题之年
作者: 欧明刚 / 时间: 2015年 2月号

当国际货币基金改革因美国的故意拖延而迟迟不能生效之时,中国已显然失去了耐心,也看透存量改革之艰难。“以我为主”“另起炉灶”的金融外交成为中国的大国金融战略之一。2014年,围绕推动全球治理改革、周边外交战略以及亚太自贸区战略,中国的大国金融外交取得重大突破,成立金砖国家开发银行(以下简称“金砖银行”)、应急储备安排协议的达成以及亚洲基础设施投资银行筹备的启动是最为光彩夺目的神来之笔。同时,货币外交特别是人民币国际化的顺利进展,人民币国际化本身已经成为重要的外交手段。

 

金砖银行与应急储备安排协议签署

2014年最能引起全球广泛关注的是国际金融大事就是金砖银行与应急储备安排成立协议的签署。这两项金砖国家合作最具实质性的金融合作事项,在经过一年的多轮谈判之后,在2014715日第六次金砖国家领导人会晤时签署了成立协议。在201411G20峰会期间金砖国家领导人非正式会谈中,领导人表示金砖银行和应急储备安排的尽早落实。

金砖银行认缴资本1000亿美元,初始认缴规模为500亿美元,宗旨是为成员国和其他新兴经济体和发展中国家在基础设施和可持续发展方面提供融资支持。银行创始成员为五个金砖国家,银行成立后将吸收新成员加入;银行总部落户上海,首个区域办公室设在南非约翰内斯堡;行长在金砖国家中轮流产生,首任行长将由印度提名;首任理事会主席由俄罗斯提名,首任董事会主席由巴西提名。金砖银行预计2016年开始运作。

金砖国家应急储备安排总计1000亿美元,旨在为成员国避免短期的流动性危机。这是一个由成员国分散管理,当成员国提出需求时再提供的备用安排。其中,中国承诺出资410亿美元,巴西、俄罗斯、印度各180亿美元,南非50亿美元。关于投票权,拿出5%的投票权平均分配到五个国家,这样各国的投票权如下:中国为39.95%,巴西、俄罗斯、印度各为18.10%,南非为5.75%。而借款倍数如下:中国为0.5,巴西、俄罗斯、印度各为1,而南非为2。与亚洲区域储备库一样,与IMF条件挂钩的仍占70%

“金砖国家”作为一个概念,最早在2001年就被投资银行专家提出来了,但当初一直没有引起广泛的关注。2008年的全球危机以及20国集团峰会使之成为一个可以寻求共同利益的经济集团。大型新兴经济体是金砖国家共同的身份认同,各国都有对改革现行国际金融体系和全球经济治理体系的类似诉求。从第一次会晤开始金砖国家集团的合作就具有全球意义。如果说前四次领导人会晤的重点是放在推进国际金融体系改革和全球治理体系构建发出共同声音的话,那么,从第四次起开始探讨成员内部务实合作特别是金融合作的开展。然而,金砖国家的差异性也不言而喻,不少人对金砖国家开展实质性合作持怀疑态度。当2012年第四次领导人会晤提及这两项安排时,许多西方研究机构和观察家们不以为然,认为相互之间的矛盾太多,难以快速达成妥协。

事实确是如此,谈判过程是非常艰难,但最终共同性战胜了差异性,各国都从战略高度来认识这两种货币金融合作机制的必要性。一方面,危机以来全球经济增长仍处于脆弱、不均衡、不持续的“平庸”阶段,寻求“强劲、包容和可持续增长”是近年来20国集团的共识。从2013年和2014年两次20国集团首脑峰会达成的共识来看,重视基础设施建设是实现这一目标的重要手段。无论是发达国家还是新兴国家和发展中国家都面临基础设施投资的艰巨任务。现有的多边金融开发机构在基础设施投资方面的资金供给能力仍然非常有限。金砖银行可以弥补这一不足。另一方面,当前全球经济金融仍然处在不稳定之中,新兴经济体易于受到外部冲击而引发流动性问题,对金融安全网有切实的需求。因此,作为介于全球安全网和双边互换之间的金砖国家应急储备安排,为成员国的金融稳定提供了另一层保护。

IMF的改革延迟加速了金砖国家的金融合作。从全球治理层面来看,现行国际金融体系的不合理一直令新兴经济体和广大发展中国家非常不满意。并不彻底的2010IMF金融改革也一直未能实现,美国国会一直未能批准改革方案。这让金砖国家成员对现行国际金融体系改革非常失望,大大刺激了另辟蹊径的决心。

中国为此做出了艰苦努力和相应的贡献。在金砖国家开发银行方面,中国没有寻求第一大出资国的地位,而是希望建立起一个与世界银行等现有国际开发金融机构不同的由成员国份额均等的出资结构及相应的治理结构,以照顾到各方的利益。行长轮流提名,而不同于世界银行行长一直是美国人担任。当然,中国也通过将该银行注册地定在上海从而确保了自己的根本利益。为了考虑到对南非以及未来非洲的需要,在南非约翰内斯堡设立首个区域办公室。在应急储备安排方面,中国做出了更多的贡献。作为成员国外汇储备最多的国家和经济总量最大的国家,中国贡献了最大的份额,但限制了自己的借款倍数(只有0.5),而作为经济总量最小的南非借款倍数则是2倍。事实上,中国真正能利用这种应急储备库的可能性基本为零,因此中国在这个储备库中所起的角色就是对成员国提供保持金融稳定的公共物品。中国是这两项机制的发起者,也是积极推动者和主要贡献者,这是历史上首次由中国发起的具有全球影响的国际金融合作安排,体现了作为新兴金融大国的历史担当。

金砖银行是中国第一次主导设计的国际金融组织,而应急储备安排则是中国主导的全球金融稳定安排,标志着中国从国际经济秩序的接受者、参与者开始成为国际经济秩序变革的领导者。金砖国家开发银行与应急储备安排是金砖国家金融合作进程中具有里程碑意义的一件大事。不仅对金砖国家的发展具有战略意义,而且具有全球影响,甚至被认为是小型的布雷顿森林体系和“南南”金融体系,将大大改变传统的以发达国家主导的国际金融格局,为金砖国家建设性参与全球经济治理提供合作平台,提高金砖国家和其他新兴市场国家在国际经济事务中的影响力和话语权,推动全球经济治理体系朝着公正合理的方向发展。

 

亚投行进入筹建谈判阶段

“一带一路”是2013年习近平主席在出访中亚和东南亚分别提出的促进区域一体化的重要战略。这一战略获得了广泛认同。从某种意义上说,“一带一路”总括了上合组织、中国东盟自贸区等现有的区域合作机制。“一带一路”战略也是能够统领我们周边外交和内部区域经济发展的重要抓手。“互联互通”又是区域一体化的前提条件,其中道路联通是最为重要的因素,这就需要落实到基础设施建设上来。此外,这些国家内部也有发展基础设施的需求。基础设施的投资需要大量资金,因此,推出亚洲基础设施投资银行(以下简称“亚投行”)。

20141024日上午,21个亚投行首批意向创始成员国的财长和授权代表在北京签署筹建亚投行备忘录。21个意向创始成员国包括孟加拉国、文莱、柬埔寨、中国、印度、哈萨克斯坦、科威特、老挝、马来西亚、蒙古国、缅甸、尼泊尔、阿曼、巴基斯坦、菲律宾、卡塔尔、新加坡、斯里兰卡、泰国、乌兹别克斯坦和越南。备忘录的签署标志着各方共同决定成立亚投行,并将加快推进亚投行法律协议的磋商进程。11月,印度尼西亚加入亚投行。20141128日,筹建亚投行首次谈判代表会议在云南昆明举行。

根据财政部部长楼继伟的介绍,亚投行法定资本为1000亿美元,初始认缴资本为500亿美元左右,总部将设在北京。亚投行筹建将遵循开放包容的原则,欢迎其他感兴趣的国家加入筹建进程。按照目前工作计划,预计各国在2015年内完成章程谈判和签署工作,使亚投行在2015年底前投入运作。

亚投行早在“10+3”金融合作机制中多次被中国提及,尽管不少东盟国家很有兴趣、非常支持,但是日本出于自身利益的考虑一直置身事外,这样建立在共识基础上的“10+3”框架也就不可能使之成为新的倡议,而被停留在未来合作的优先领域而被搁置下来。因此,中国觉得在“10+3”机制下在短期内难有突破。中国新一届领导人则提出了具有战略意义的“一带一路”战略,并在此战略下提出亚投行的倡议。这一倡议的出台,除了切合了亚洲国家基础设施投资的切实需求,也与中国长期以来在这方面的努力不可分。中国在“10+1”机制下,2010年已经成立了100亿美元“中国—东盟投资合作基金”,这一基金的运行为东盟国家带来了切实的好处。为了打消有关国家的疑虑,中国不谋求绝对控股的地位。

虽然中国强调亚投行是现有多边开发金融机构的补充,但事实上形成对亚洲开发银行的竞争。毫无疑问,从提高效率和增加供给的角度来看,政府间开发金融机制的增加是一件有利于有关成员国的幸事,也是促进全球经济增长的幸事。

 

货币外交走向深入

随着人民币国际化的推进,人民币的国际地位越来越高,国际社会对人民币的需求也就来越强烈。中国以本币互换协定、人民币清算安排、扩大金融市场开放力度以及推行人民币对主要货币的直接交易为主要手段,并与相应的双边关系结合起来,为争取国家整体利益服务。

本币互换协定继续扩大。2014年中国人民银行与7个国家货币当局新签了总计6220亿元人民币的双边本币互换协定,其中5450亿元是新签的。截至2014年年底,中国人民银行已与27个境外货币当局签订了本币货币互换协议(详见表1),体现了与中国外交战略的紧密配合。中国双边本币互换协定除了金融稳定功能之外,还有促进本币的相互使用,特别是人民币国际化的功能。在2014年后两个月签订四项本币互换协议的同时,还结合人民币清算安排或本币双边清算安排。一个具有标志性的事件是,2014530日,中国人民银行使用中韩本币互换协议下4亿韩元(约合240万元人民币)资金支持企业贸易融资。这是中国人民银行首次在双边本币互换协议下动用对方货币。具体做法是中国人民银行将韩元资金借给交通银行,由交通银行向企业发放贸易融资贷款,企业用以支付从韩国的货物和服务贸易进口。

人民币清算安排加速签订。随着人民币国际化进程的加快,许多国家都希望成为离岸人民币中心,其背后的金融机构都愿意获得人民币国际化所带来的商机和便利,境外人民币清算安排的开设已经成为重要的金融外交手段。2014年,中国人民银行与10个国家货币当局签订了人民币清算安排(详见表2)。法兰克福、伦敦、卢森堡、巴黎、首尔、多哈、多伦多、吉伦坡、悉尼、曼谷都成为除中国香港、中国澳门、中国台北、新加坡之外的境外人民币中心。此外,还与哈萨克斯坦国家银行更新了本币结算与支付协议。值得注意的是,这些人民币清算安排协议的签订基本上都是配合领导人外交的重要部分,在某种程度上说,人民币清算安排已经成为中国外交的重要手段。

金融市场扩大开放。由于人民币国际化的加快,人民币已成为第七大储备货币,在不少国家人民币已经成为储备货币。因此,这些国家银行需要将货币投资到中国境内,一种方式是通过RQFFIRMB Qualified Foreign Institutional Investors,人民币合格境外投资者),另一种方式是直接委托中国人民银行进行中国的银行间市场。2014年,RQFFI扩大到卡塔尔、澳大利亚和加拿大,初始规模分别是300亿元、500亿元和500亿元人民币。此前,除中国香港地区外,RQFFI只有适用于新加坡、英国和法国的机构投资者。2014年,有卡塔尔央行、斯里兰卡央行委托中国人民银行代理进入银行间债券市场。2013年,南非储备银行与中国人民银行也有类似的安排。此外,人民币汇率形成机制更加灵活。20143月起,人民币对美元的汇率浮动幅度从每日1%提高到2%,从而更好地发挥市场的作用。这也表明中国外汇市场更加开放。

人民币国际化程度提高。2014年前三季度,跨境人民币结算额已超过4.8万亿元,人民币已成为我国第二大跨境支付货币,人民币跨境收支占全部本外币跨境收支的比重已接近25%,货物贸易进出口的人民币结算比重则超过15%。与我国发生跨境人民币收付的国家达到174个。

2014年,中国上海外汇交易中心人民币可直接与新西兰元,英镑,欧元,新加坡元进行直接交易,加上2012年开始人民币与日元的直接交易,2011年开始人民币与俄罗斯卢布和对马来西亚林吉特的直接交易,从而对主要国际货币和周边货币实现了直接交易,而不用再通过美元来换算,这大大降低了交易成本,使人民币的国际化程度进一步提高。

当然应当看到,人民币国际化之所以能够具有外交功能,无非是基于中国庞大的市场、充盈的外汇储备、较高的增长潜力以及人民币升值空间或稳定。随着美国经济的恢复,中国经济增速的放缓,中美两国的增长速度差的降低,外汇储备增速的放缓以及人民币对美元升值势头的逆转或终结,人民币的国际化之路是否会受到影响而停顿下来,这的确值得我们持续关注。

 

困难与展望

中国金融外交在取得重大突破和成就的同时,应当看到面临的困难和问题。比如,在中国积极推动的清迈倡议多边化即区域储备库建设中既有相应的成绩也还留有遗憾。令人高兴的是,20147月,清迈倡议多边化即区域储备库协议修正案正式生效。201410月,“10+3”宏观经济研究办公室作为区域储备库的独立监督机构和国际法人机构的协议已经签署。令人遗憾的是,20145月的“10+3”财长与央行行长会议同意宏观经济研究办公室现任主任根本洋一任期延期2年,从而其总任期达到4年,而中国派出的第一任主任魏本华先生任期只有一年。与日本出资相同的中国让步是否太大?

展望2015年,中国金融外交还面临许多挑战。

国际经济金融环境仍不稳定。2014年的形势来看,国际经济金融环境仍不稳定。突出表现在石油价格狂跌,一些产油国国际收支形势恶化、汇率大幅贬值,全球经济增长除美国之外普遍低于预期,金砖国家经济和周边国家经济增长全面放缓。这种局面对中国金融外交存在两方面影响:一方面,国际经济金融的动荡和增长的乏力,增强了开展金融合作的必要性和中国金融外交的空间;但另一方面,也增强了金融合作机制对中国的风险,因为中国是主要的出资国。像金砖国家应急储备安排这样少数大国组成的救助机制的抗风险性是比较低的,因为任何一个国家如果出现危机需要的流动性规模都不会太小,可能会影响这套机制的有效性。

“两行”筹建中的协调工作仍需努力。金砖银行目前已经进入了筹备阶段,由于动议较早,参与的国家较少,谈判进程可能更为顺利。但是如何向域外国家提供贷款,贷款流程与操作方式与现行国际开发金融机构有何区别都是值得注意的问题。亚投行还处在谈判之中,22个成员国(不排除有国家陆续加入进来)参加的开发组织,许多关键问题达成一致的难度不会比金砖银行要小。对于中国来讲,只要坚持将选址放在北京,其他的都好商量。在股权架构、治理安排以及贷款基本条件等方面可以借鉴现有多边开发机制的成功要素,又要确保亚投行资金的可得性和可持续性。

    域外因素的影响。两家开发银行和应急储备安排只是现行国际金融体系的有益补充,同时也会加快推进现有国际金融体系的改革。这都会对现行的由美国控制的世界银行与国际货币基金组织和由日美控制的亚洲开发银行带来竞争。无论是美国还是日本都不愿意看到中国这三个机制能够顺利进行,都会采取相应的办法来分化现有的合作。我们需要关注域外力量的离间作用,最根本的办法是稳步推进相应的谈判进程。

(本文获外交学院中央高校基本科研业务专项资金项目ZY2012KA03的资助)

(作者单位:外交学院国际金融研究中心)