“去担保化”与农业信贷担保的未来

作者：孙同全 田雅群 冯兴元 董 翀

 

编者按：农业信贷担保（以下简称“农担”）是财政引导推动金融资本投入农业，解决农业“融资难、融资贵”问题的重要手段，是财政支农的创新机制。2022年2月11日国务院印发的《“十四五”推进农业农村现代化规划》提出，要促进要素更多向乡村集聚，增强农业农村发展活力，措施之一是提高农担规模，引导金融机构将新增可贷资金优先支持县域发展。2022年中央一号文件也指出，要强化涉农信贷风险市场化分担和补偿，发挥好农担作用。中央对农担在推进农业农村现代化中的作用寄予厚望。但是，目前我国农村金融普遍面临着“去担保化”的挑战，即银行可以直接向客户发放贷款，无需农担机构担保。农担未来的发展空间在哪里？如何更有效地利用财政资金支持农业农村现代化和乡村振兴？如何更好地利用财政机制促进农民农村共同富裕？本文深入分析了农担的发展趋势与经营困境，并提出相关的政策建议。

 

“去担保化”的原因与必然性

 

“去担保化”的原因

 

“去担保化”的原因在于宏观微观两个层面。

在微观层面，农担扶持对象不断“毕业”。经过农担机构担保，原本得不到信贷服务或者信贷服务没有满足的农业经营主体的信贷需求得到满足。金融机构在与这些经营主体进行业务往来时，当发现这些客户信用足够好，信贷风险可控，就会“去担保”，以降低信贷交易成本，提高客户体验，增强市场竞争力。

在宏观层面，我国经济社会和科技发展为“去担保”创造了条件。一是我国社会主义市场经济体制确立以后，经过各级政府和社会各界的不懈努力，社会信用信息体系不断完善，公民信用意识不断提高，失信惩罚有效性不断增强，使我国整体社会信用环境大为改善。广大金融机构在农村经过多年的信用户、信用村和信用乡镇评定工作，建立了自己的农户信用信息库。这些变化都为金融机构开展小额信用贷款创造了条件。二是为实现脱贫攻坚目标和实施乡村振兴战略，我国不断加大扶贫金融和普惠金融等政策推进力度，大中型商业银行纷纷下乡，有的还成立了专门的农村金融或乡村振兴金融事业部，导致近年来农村金融市场供给不断增加，各银行在风险可控的范围内纷纷采用信用贷款，并逐步提高信用贷款授信额度，以增强市场竞争力。三是近年来我国经济社会数字化转型加快，数字中国、数字乡村、智慧农业建设都取得长足发展，在此基础上形成的大数据为金融机构所利用，降低了农村金融市场上信息不对称程度和经营成本，提高了金融机构的风险识别和防控能力，为扩大信用贷款范围和额度提供了可能。 

 

因为上述原因，近年来许多金融机构不断提高农村信用贷款授信额度上限，从过去的单户5万元提高到10万元，个别金融机构提高到30万元，甚至更高。在授信额度以内的贷款就不再需要农担机构的担保。

 

“去担保化”的必然性

 

对于农担机构而言，“去担保化”压缩了其发展空间，似乎降低了其存在价值。但是，从农村金融市场发育和农业融资的角度看，“去担保化”简化了信贷交易流程，提高了交易效率，降低了交易成本，为降低贷款利率创造了条件，对解决融资难和融资贵的问题都有积极意义。

 

从微观层面看，担保客户“毕业”正是农担机构发挥了应有作用的证明。农担的介入降低了金融机构对农业经营主体的信息不对称程度、信贷服务成本和信贷风险，使原本不能发生或额度不足的信贷服务得以发生或变得充足；也通过业务交往，帮助金融机构与其客户建立起相互信任，使担保不再必需。

 

从宏观方面看，社会信用体系不断完善，数字技术的广泛而深入地应用，都将大大提高金融机构的运营和风控能力，为信用贷款范围和规模的扩大创造条件。所以，“去担保化”是科技驱动经济社会发展的必然趋势，也是高质量发展的应有之义。

农担的存在价值与经营困境

 

农担的存在价值

 

尽管“去担保化”压缩了农担的市场空间，但是不能因此而否定农担的价值。信贷担保的基本功能就是降低信贷交易中的信息不对称程度，提高借入方的信用水平，分担出借方承担的风险，使本来不能达成的交易得以达成。因此，只要信息不对称程度高、借入方信用不足或出借方承担的风险大、阻碍信贷交易的达成，就有必要引入担保。

 

担保方式一般可以分为五种：保证、抵押、质押、留置和定金。其中，信贷交易采用的主要是前三种。保证是人的担保，包括自然人或法人提供的担保，当债务人不履行债务时，由保证人按照约定履行合同义务或者承担责任。抵押、质押是物的担保，包括以不动产、动产或财产性权利等资产提供担保。而农村普遍缺乏金融机构可接受的担保物，而且因人情成本较高等原因，保证人也难找。而农担要解决的正是农业信贷中担保难的问题。这也是农担的价值和产生的主要现实背景。

 

我国农担体系自2016年建立以来，在缓解了农业发展的“融资难、融资贵”问题方面已经取得了一定成效。

 

在全国范围内建立了较为完整的农担组织和业务体系。根据全国农担系统的业务统计资料，截至2021年9月底，我国成立了一家全国性农业信贷担保联盟机构（国家农业信贷担保联盟有限责任公司）和33家省级或副省级（计划单列市）农担机构；各省级农担机构的注册资本金共计648.1亿元（其中财政直接出资638.7亿元）；分支机构1655家，专职员工3662人，涵盖了全国主要市、县各个级别。

 

业务规模快速增长，撬动金融资源支农效果显著。自从2015年财政部、原农业部、原银监会联合印发《关于财政支持建设农业信贷担保体系的指导意见》（财农〔2015〕121号）以来，截至2021年9月底，各省级农担机构累计担保项目192万个，累计担保金额达6211亿元，与注册资本金相比，政策效能放大了9.6倍；在保项目93.5万个，在保余额为2943.5亿元，资本金放大倍数为4.38倍，净资产放大倍数为4.59倍，项目平均担保金额为31.5万元。

 

全面扶持农业发展，重点突出。各省农担机构以粮食种植、特色农产品种植、畜牧业为支持重点。截至2021年9月底，这三个领域的在保余额在全部在保余额中的占比分别是16.5%、23.5%和23.3%。与此同时，各省农担机构还将担保业务扩展到渔业、农产品流通、农产品加工、农资农机农技服务、农田建设和农业新业态等多个领域。

 

重点推动了农业规模化经营。农担政策的主要目标是支持农业规模化经营，其载体主要是新型农业经营主体。各省农担机构将新型农业经营主体作为支持重点。截至2021年9月底，在各省农担机构支持的客户对象中，家庭农场和种养殖大户数量的占比合计达到75.4%，其余的是农民专业合作社和农业企业。

 

逐步降低了农业经营主体的融资成本。截至2021年9月底，全国各省级农担公司当年新增项目的平均担保费率为0.60%，平均贷款利率为5.46%，农业经营主体的平均综合融资成本为6.06%。

 

农担的经营困境

 

新型农业经营主体融资需求旺盛，但风险难控。小规模的农业生产性、生活性信贷不一定需要农担机构的担保，但是针对新型农业经营主体规模化经营的信贷服务仍然需要农担的支持。新型农业经营主体是指农业生产经营规模较大、集约化程度较高的职业农民家庭或农业经营组织，主要包括专业大户、家庭农场、农民合作社和农业产业化龙头企业等。根据农业农村部对外经济合作中心课题组于2020～2021年的调查研究，调查样本中曾向金融机构申请贷款的农业经营主体占比为65.26%，尽管申请成功率达91.62%，但融资需求没有得到充分满足的农业经营主体占比为59.56%。而农业农村部“全国家庭农场监测数据”显示，2017年有效监测样本中认为“融资没有困难”的农业经营主体占比仅为13.36%。可见，新型农业经营主体的信贷需求旺盛，但远未得到满足。

 

新型农业经营主体信贷服务不足的主要制约因素是农业风险与农业规模化经营叠加带来的信贷风险。农业面临着自然灾害和市场两重风险。自然灾害风险可能导致农产品减产、品质下降；市场风险可能导致农产品价格下跌。这些因素都将导致农业经营主体的收入减少，从而影响其还款能力，给贷款人带来风险。

 

同时，规模化经营的新型农业经营主体与小农户不同，其信贷需求主要有三个特点。一是信贷需求额度较大。2020～2021年农业农村部对外经济合作中心的调查数据显示，我国家庭农场的平均借款期望值为101.91万元，专业大户是240.63万元，农民合作社是252.31万元，分别是2021年9月底全国农担机构的担保项目平均担保金额（31.5万元）的3.24倍、7.64倍和8.01倍。二是需要的信贷期限长。家庭农场期望的借款期限是26.1个月，专业大户期望的借款期限是25.23个月，农民合作社期望的借款期限是27.49个月，即都在2～3年，而目前全国农担机构的担保期限普遍在一年以内。三是可承受的利率不高。家庭农场可承担的平均最高借款年利率为5.41%，专业大户为5.44%，农民合作社为5.72%，均低于上述2021年9月全国农担机构客户的平均综合融资成本（6.06%）。

 

新型农业经营主体自身信贷需求的特点加上农业产业的风险特点，使得为其提供信贷服务的风险更高。因此，金融机构在向新型农业经营主体提供信贷服务时格外谨慎，极少提供信用贷款。而由于缺少金融机构认可的抵押物，也缺乏有实力的个人或机构提供担保，新型农业经营主体难以从传统金融机构渠道得到足够的贷款，往往不得不通过其他渠道融资，包括亲戚朋友、民间高利贷或互联网金融平台等。这增加了新型农业经营主体债务状况的复杂性，加大了信息不对称程度，成为其获得金融服务的新障碍。

 

农担机构同样也面临着为新型农业经营主体提供信贷担保服务的困境。一是农担机构作为独立的国有企业，需要生存和可持续发展，且有国有资产保值增值考核的压力，需要尽量分散和转移风险。二是农担机构资金投入能力、产品和技术研发能力、识别和防控风险能力不足，难以适应信贷额度较大、风险相对较大的新型农业经营主体的信贷担保需求。三是农担机构缺乏分散和转移风险的手段，如果要求借款人提供反担保，就又回到了新型农业经营主体缺乏担保物的尴尬现实，形成因为缺乏担保（自身提供的担保）而得不到担保（农担机构的担保）的死循环。

 

总之，新型农业经营主体的信贷需求满足度不高，需要有力的担保服务，但当前农担体系的服务能力与新型农业经营主体的需求严重不匹配。

农业信贷担保的市场定位和未来走向

 

农担政策的初衷与农担机构的使命

 

农担体系的资本金主要来源于我国自2004年开始实施的农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴（以下简称“三项补贴”）。三项补贴的主要功能是支持农业发展，尤其是支持粮食生产。由于政策效能较弱，加之世界贸易组织《农业协议》中“黄箱政策”限制，2015年后三项补贴被转用于建设和运营农担体系。

 

2015年，“财农（2015）121号文件”明确提出，农担体系既是引导推动金融资本投入农业，解决农业“融资难、融资贵”问题的重要手段，也是创新财政支农机制，放大财政支农政策效应，提高财政支农资金使用效益的重要举措，有利于加快转变农业发展方式，促进现代农业发展。同时，该文件也明确指出，农担体系的主要目标是为农业尤其是为粮食适度规模经营的新型经营主体提供信贷担保服务，支持新型经营主体做大做强，促进粮食稳定发展和现代农业建设。为了强化锚定这个目标，2017年，财政部、原农业部和原银监会又联合印发了《关于做好全国农业信贷工作的通知》（财农〔2017〕40号），提出了农担业务“双控”标准：一是业务范围控制在农业领域，包括种养殖、农林优势特色产业、农业社会化服务、农田基础设施、农业一二三产业融合发展项目以及农村新业态等，其中粮食种植是重点；二是对担保额度进行控制，单户在保余额为10万～200万元，对适合大规模农业机械化作业的地区放宽到最高不超过300万元。

 

从农业信贷担保的政策目标和实际运行情况看，农担机构的使命是服务于新型农业经营主体的生产性信贷需求，以支持农业规模化发展，其重点是粮食生产。我国农担体系建立五年多来，虽然取得了一定的成效，但是其组织和业务体系刚刚形成，业务模式仍在探索之中，应有的政策性作用尚未充分发挥，还需要做许多调整和提高。

 

农担机构的市场定位与未来走向

 

“去担保化”是担保业务本身特性与经济社会科技发展的必然结果和趋势，但这并不否认农担的存在价值和市场空间。只有正视这种客观存在及其必然性，才能准确把握农担的市场定位和未来发展方向。

 

由于农业特有的自然风险和市场风险以及新型农业经营主体自身的特点，对于这类主体的信贷服务仍难以完全摆脱担保，这为农担机构留下了巨大的市场空间。因此，农担机构应定位于服务新型农业经营主体的信贷担保需求，这也正是农担政策的初衷和农担机构的使命，体现出农担机构与金融机构的互补性以及农担的价值。

 

随着金融机构与新型农业经营主体信贷交易数量的增加以及社会信用环境改善和金融技术的进步，“去担保化”边界可能继续上移，即新型农业经营主体的信贷担保需求也可能逐渐降低。这势必会继续压缩农担的市场空间，逼迫农担的服务目标对象也继续上移。随着这种上移的不断发展，未来农担机构或可从现在的间接融资市场向资本市场移动，为农业中小企业发债融资提供担保。只要能够促进农业规模化发展，尤其是增强我国粮食安全保障，农担就仍然可以在保持政策性的同时，找到市场空间。

 

但是，市场上移的变化可能导致农担与其他政策性或商业性融资担保公司重合的业务领域越来越多，农担机构将面临与这些公司是竞争还是合作的选择。随着农业生产规模化程度不断提高、农村一二三产业融合发展、城乡融合发展，农担机构与其他政策性融资担保机构的融合有可能成为政府需要面对的问题。

 

农担体系当前的应对之策

 

为了适应未来发展趋势，当前农担体系需要在四个方面发力。

 

一是有针对性地加大研发投入，提升研发能力，开发适应新型农业经营主体信贷需求特点的产品和服务机制。这项工作应与金融机构共同进行，因为金融机构也缺乏为新型农业经营主体提供“愿贷、敢贷、能贷”的产品和服务机制。

 

二是加强农担生态体系建设。在农担体系内部强化风险缓释和分散机制，除增强国家农担联盟公司的再担保功能之外，应建立各级财政共担的风险补偿资金池，对农担体系的代偿损失进行补偿，以保证担保资金规模不减少、农担机构资信不降低、担保能力不弱化。黑龙江省农业融资担保公司在县市开展业务时，要求县市政府为农担提供风险补偿金，这一做法值得总结和借鉴。

 

三是加快数字化转型步伐。数字化转型是不可阻挡的大趋势，任何组织和个人只有建立起数字化生存与发展能力，才能适应社会。目前许多省级农担机构主动或被动地开始进行数字化转型。2021年国家农担公司也制定了《国家农担公司数字化转型信息化建设五年规划》，提出了全国农担体系数字化转型总体目标、主要任务和实施阶段等设想，为全国农担体系数字化转型描绘了清晰的路线图。各省农担机构应以这个规划为指导，尽快建立起对新型农业经营主体的数据进行收集、加工、分析和服务的核心能力。这或许是农担机构未来生存和发展的关键和当务之急。山东省农业信贷担保公司于2019年就开始利用大数据和人工智能全面推动运营模式数字化转型，已经取得初步成效，其经验值得总结和借鉴。

 

四是随着“去担保化”边界的不断上移，农担应提前进行担保业务边界上移的人才和技术储备，同时规划与其他政策性或商业性融资担保公司的竞争或合作战略。各级政府也应未雨绸缪，加强政策与市场调研，为政策调整留足空间。

 

(作者单位：中国社会科学院农村发展研究所)

 

责任编辑：魏敏倩