绿色金融国际合作的困境及法治路径

作者：吴应甲 付腾瑞

 

绿色金融是刺激全球经济可持续发展的重要领域，也是实现双循环和“双碳”目标的重要工具。国外将绿色金融普遍定义为“为提高资源利用效率，控制环境污染和减少碳排放，而开展的一系列促进经济社会发展的金融活动”。人民银行等七部门印发的《关于构建绿色金融体系的指导意见》对绿色金融的定义是“为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务”。2022年3月，国家发展改革委、生态环境部和商务部等部门联合发布《关于推进共建“一带一路”绿色发展的意见》，明确提出统筹推进绿色金融等领域合作，并强调“加强生态环保法律法规和国际通行规则研究”。本文从加强绿色国际合作法治建构的现实背景出发，以绿色金融领域为切入点，剖析存在的法律问题，并以此为基础提出完善对策。

 

绿色金融国际合作的法治困境

 

绿色金融政策标准不统一

 

我国的绿色金融标准与国际标准尚未接轨。2020年6月，气候政策提倡组织（Climate Policy Initiative）发布了《中国绿色债券市场概览及有效性分析》，其中明确提到我国准许绿色债券用于清洁煤炭以及化石燃料利用方面的融资，但该规定与东盟、欧盟以及气候债券提倡组织的标准存在差异。我国分别于2012年和2015年发布了《绿色信贷发行指引》和《绿色债券发行指引》，但至今尚未形成统一绿色债券标准。这两个规定对绿色项目的认定标准不一，导致融资效率低下，不利于绿色金融国际合作的开展。

 

不同主体制定的政策存在差异，影响融资效果。关于绿色项目的认定，国家发展改革委、人民银行和银保监会等部门对认定范围存在差异，比如关于轨道交通和核电项目的认定。绿色信贷和绿色债券的支持范围也不一致，银保监会《绿色信贷指引》与人民银行《绿色债券支持项目目录》所涉及的产业也存在不一致的情况，前者的范围更加宽泛。这种制度设计可能会导致同时享受绿色信贷与绿色债券的项目运转效率低下，碳排放边际贡献率反而更低。以煤炭项目为例，清洁煤炭与传统煤炭相比，可减少大气污染，但清洁煤炭项目综合碳排放量会大幅增加，与可持续发展的目标相悖。尽管2021年发布的《绿色债券支持项目目录》已经把传统化石能源项目排除在外，但是《绿色债券发行指引》并没有进行同步更新修订，煤炭石油等高效清洁项目仍然在支持范围之内。这种政策冲突相悖的现象，必然导致绿色金融合作成效有限。

 

绿色金融标准的制定主要来源于政府部门，未充分体现企业主导的核心作用。不可否认，政府部门在制定标准方面有诸多优势，比如公信力、推行力和强制力等方面都要远高于企业，而且政府对于宏观经济的驾驭和对国际国内形势的把握能力更高，制定出的标准可能更具全局性、通用性。但是绿色金融的主体是企业，企业是最直接的参与者和操作者，在微观经济层面对于标准的把握更加细致和具体。因此，以企业为核心来主导标准的制定更加具有现实合理性和可行性，在国际金融市场上也更加容易获得认可。例如，国际金融市场普遍遵循的赤道原则，就是荷兰银行、国际金融公司（IFC）和花旗银行等大型企业联合努力的结果。

 

绿色金融监管机制不健全

 

相较于欧盟国家，我国绿色金融监管法律制度还不健全，仅有部分政策性规定，尚无专门的立法规定，而政策和法律则是绿色金融体系的重要组成部分，政策是立法的前提，法律又为政策的正确实施提供了重要保障，并能够规范金融市场主体行为，建立良好有序的绿色金融秩序。目前，我国与绿色金融有关的法律共有6部，法规规章共计28部，但均未明确规定绿色金融监管的内容。

 

大数据时代，各类金融信息的获取是监管的重中之重，信息披露制度则是我国完善绿色金融制度的关键。2020年10月，国家发展改革委、人民银行、生态环境部、银保监会和证监会联合发布《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》，重点强调健全绿色投融资的信息披露制度。但由于我国绿色金融发展时间较短，在信息披露方面存在诸多问题。一是绿色金融立法与绿色金融政策的发展并未同步，现有的部门规范性文件则存在强制力不足和执行力偏弱的问题，对于金融机构和投资企业的指引规范相当有限。尽管我国也开始重视国际社会通用的ESG（环境、社会、治理）评价标准，但仅限于自愿披露和有限强制披露，ESG总体上还未被完全纳入绿色金融信息披露体系之中。二是我国对于绿色金融的国际规则采用较少。以绿色信贷为例，在国际上普遍遵循前文提到的赤道原则，该原则对金融机构交易内容和交易类型等数据信息的披露作了具体规定。截至2021年年底，全球已有38个国家和地区共计126家金融机构在绿色信贷业务中将赤道原则作为业务准则，中国以此为准则的金融机构数量偏少。三是绿色金融信息共享平台缺失，造成信息传送渠道不畅通、信息不对称和数据缺乏可靠性等问题发生，最终导致监管失灵。监管机构无法有效掌握企业的碳足迹和碳排放量等关键环境信息，给绿色金融国际合作带来巨大挑战。

 

绿色金融激励机制不到位

 

近年来，中央有关部门开始重视绿色金融激励工具的使用，并出台相关配套政策。地方金融机构开始将绿色债券和绿色信贷纳入合格担保范围，地方政府也针对绿色金融类产品出台了税收优惠、担保和再贴现等支持政策。但因处于起步阶段，激励机制的作用尚不明显，并且还存在一些问题。

 

激励方式比较单一。统计数据显示，绿色金融五分之一的资金来源于政府与社会资本合作项目（PPP），但其中只有极少数是通过绿色金融激励工具进行的投融资，大多数是期望政府补贴而进入项目，而政府的绿色补贴激励侧重于项目本身，而非面向金融机构。例如，财政贴息激励政策，资金的拨付往往直接流向投资项目的企业，而不通过金融机构进行。这种方式看似直接满足了企业绿色金融需求，但从长远来看，不利于绿色金融市场激励机制的健全完善，因为金融机构直接被排除在外，可能造成资金的供需失衡，影响全面减碳格局的形成。

 

激励机制缺乏系统性。尽管人民银行已将绿色信贷和绿色债券等业务纳入合格担保范围，但是作为商业银行主要评价标准的MPA（宏观审慎评估体系）却没有将此列入考核范围。当前出台的绿色金融激励工具绝大多数针对单一的产品或者单一业务环节，缺乏系统性，无法激发金融机构和投融资企业的内在活力。例如，中国人民银行曾发布《关于加大对新消费领域金融支持的指导意见》，鼓励各商业银行开发多元化的信贷产品支持新能源汽车绿色消费，但在实施过程中未将绿色激励工具与整个新能源汽车产业链相结合，导致资金集中在单一环节，影响了绿色资金的流转效率以及减碳边际贡献率。

 

负面激励措施缺失。一是绿色金融给企业带来优惠的资金支持，部分企业为获取不法利益，便以“绿色外衣”为掩护，骗取绿色金融支持，未将资金用于绿色项目；二是绿色金融支持项目一般周期较长、投入较大，而给其提供金融产品的机构平均负债期限较短，可能发生期限错配风险；三是部分绿色金融支持项目依赖于政府的财政补贴或其他金融支持，项目的金融风险与政府的财政实力紧密关联，一旦财政紧张，将严重影响绿色金融产业的可持续发展。

 

绿色金融国际合作的规范方向

 

我国绿色金融市场尚不成熟，在双循环发展格局下要建立顺畅的国际合作关系尚存在诸多困难。因此，要充分利用政策法律加以引导，不断促进绿色金融标准体系协调统一、绿色金融监管体制完善健全和绿色金融激励机制改革创新。

 

建立健全绿色金融标准体系

 

统一国内绿色金融标准并逐渐接轨国际标准。在新的绿色金融政策制定过程中应尽量做好事先协调，避免“政出多门、各行其是”的现象发生。对于已经出台的涉及绿色金融的政策制度，应抓紧做好修订、清理和统一工作。以绿色债券为例，国务院、国家发展改革委、人民银行、生态环境部、银保监会和证监会等均出台过相关政策标准，这些文件的出台有利于绿色债券市场的繁荣，但是在标准界定、发行范围、发行条件和监管流程等方面都存在诸多差异，亟待协调统一。此外，由于我国绿色金融实践与国际实践的产生时间、发展过程和发展路径等都存在差异，不能盲目地效仿、寻求完全一致。我国在坚守发展中国家根本立场的基础之上，根据目标定位和发展利益，应首先协调、优化、整合既有的国内标准，然后对接国际绿色金融标准，推动标准之间的合作和互认，减少标准分歧，为国际市场主体和金融企业提供统一清晰的标准体系，促进绿色金融的跨境交易和健康发展。

 

吸收多元主体参与制定绿色金融标准，充分发挥金融企业的主体功能作用。当前，我国的绿色金融标准主要由政府为主体制定，金融企业、行业协会、学术科研团体和NGO等组织的意见通常只作为参考，因此，这些组织参与制定绿色金融标准的积极性不高、责任归属感不强。但从绿色金融实践分析，金融企业直接参与国际经济活动，具有更为丰富经验和直接感知问题的条件，也具备完善绿色标准体系的动力和能力，相较于政府以强制力为保障推动标准执行的做法，金融企业制定的标准自觉传导效应较强，也更容易被市场主体接受。对于更加复杂的专业标准问题，也可以充分发挥学术科研团体、行业协会和NGO的专业功能优势，推动产学研相结合，集思广益，努力推动与国际绿色金融标准体系的衔接，最终达到国内国际标准相对统一的良好效果。

 

加强绿色金融标准的认证和执行监督，为企业绿色转型升级提供有力支撑。当前，既有的绿色金融标准存在“政出多门”的现象，且各自在市场上已经分别施行，可能已经形成利益和路径固化的现象。如果要重新整合这些规范性文件进而出台一个新的统一标准，不仅牵涉部门众多，利益协调难度较大，而且工作量巨大，在短时间内难以完成。因此，需要一个权威机构对纷繁复杂的绿色金融标准进行认证，除行业协会应发挥专业优势之外，还可以通过司法实践和第三方认证等方式进行，以保障统一标准的有效落实。此外，制定绿色金融标准的目的之一是促进企业的绿色转型，因此，要紧紧把握绿色目标，做好绿色标准的执行监督，引导企业通过绿色金融向低碳项目投资转型。值得注意的是，绿色金融标准的引导要循序渐进，通过逐步修订绿色标准，不断收紧对融资企业的减排要求，最终达到接近零排放的标准。

 

完善健全绿色金融监管机制

 

健全的监管体制是促进绿色金融发展的重要条件，而监管措施的有效性在很大程度上取决于获取信息的全面性，只有克服信息不对称带来的阻力，才能最大限度降低金融风险。在世界范围内，各国央行普遍承担对货币等金融业务的监管职能，拥有广泛的信息获取权限，能够有效降低风险，服务于绿色金融发展。在国际层面，各国央行普遍出台绿色金融措施，阻止贷款流向非气候友好型企业，多数央行还拥有监管各类商业银行的相关职能，比如瑞典银行作为中央银行，在发现澳大利亚具有高污染排放问题后，将其监管的政府债券予以抛售。在国内层面，人民银行、国家发展改革委、生态环境部和银保监会等部门共同承担绿色金融的监管职责，从各自职能重点出发，共同促进绿色金融的可持续发展。国内银行业监管部门还积极同国际银行业监管机构合作，从统计评估、标准制定等方面对绿色金融监管进行详细规定（见表1）。

 

我国对金融业实施的是分业监管，不同监管机构之间各司其职，但绿色金融具有混合性特征，各类信息交叉重叠、纷繁复杂，现有监管格局无法系统有效地对绿色金融进行整体监管。欲破解这个难题，关键是健全合作规制关系，共同分担监管责任。

 

一是促进绿色金融信息的交互沟通，明确相关信息的披露责任主体。根据监管侧重点不同，可对不同主体制定相应的指标体系，确定绿色金融信息披露的范围、标准与方法，拓宽信息统计的广度与深度。

 

二是深化ESG信息披露，拓宽监管路径。通过强化数据库建设，丰富监管数据，倒逼企业在关注投资绩效的同时也要重视ESG绩效。由于我国绿色金融市场尚不健全，相关主体对ESG的认识不充分，可先采取自愿披露与强制披露相结合的方式，逐步过渡至完全强制披露。同时可借鉴国际经验，采取差异化的披露方式，由第三方机构对相关企业进行ESG评级，有助于督促企业主动披露绿色信息。

 

三是在分业监管的基础上建立数据互通互联机制。通过区块链等数字技术搭建绿色金融信息交互平台，加强监管主体之间的信息沟通，充分利用现代科技手段，完善绿色信息强制报告制度和抽查制度，彻底理顺减碳降污、防范金融风险与可持续发展的关系，形成科技标准与绿色金融相匹配的全新监管模式，逐步达到绿色金融监管的数字化和智能化。

 

深化绿色金融激励机制改革创新

 

丰富绿色金融激励方式，结合激励要素制定多元化的绿色金融政策。可针对重点领域采取差异化的金融政策，建立以应对气候变化和服务绿色产业为导向的激励机制，对符合条件的金融机构采取适当放宽绿色信贷额度、降低对其风险管控权重和赋予融资自主权限等差别化激励措施，充分调动金融机构在开展绿色金融业务方面的积极性和创新性。此外，基于发展均衡需要，在发展绿色债券和绿色信贷市场的同时，可逐步增加碳金融和绿色保险的市场份额。在企业方面，可将碳足迹与税率挂钩，用阶梯税率的方式引导企业积极参与减碳减排。

 

强化激励政策间的协调统一，使绿色福利真正惠及企业。中央有关部门在出台绿色金融政策后，应及时协调金融机构和地方政府等单位对激励措施进行具体化，确保激励政策的上下贯通执行。中央有关部门可借鉴国际经验，设置适合商业银行绿色周期指数的准备金比例和动态差异化资本要求，地方政府在规定的浮动区间内组织制定具体的激励措施。地方政府还可以根据中央政策标准，出资设立绿色融资担保机构，以市场运营的方式，为绿色投资企业或项目提供增信担保。

 

完善绿色金融责任追究制度，增强相关主体责任意识。责任制度是激励机制的核心内容，也是绿色金融法治体系的重要组成部分。我国金融机构多为股份制企业，是市场经济的重要主体和全球绿色产业发展的重要保障，因此，绿色金融责任体系应建立民事责任为主体，辅以行政和刑事责任为补充的框架结构。通过“政策—法律—标准”三重维度健全责任追究机制，加大对滥发绿色补贴、骗取绿色补贴的金融机构和企业的惩处力度，建立健全绿色投融资的风险分担和补偿机制，向全社会资本力量发出积极信号，杜绝“洗绿”“漂绿”（企业通过非法手段披上绿色外衣，用低廉的成本获取金融资源）现象发生。此外，可参考美国的《超级基金法》，明确贷款企业的环境责任，规范金融机构对贷款企业的环境风险和环境责任审核义务，以实现强化绿色金融责任主体意识和提升整体风控能力的目标。

 

绿色金融国际合作的法治路径

 

在国内构建以绿色发展法为支撑的伞形制度体系

 

当前，我国在世界范围内广泛开展了绿色金融国际合作，与我国合作的国家在环保标准和环保规制上宽严不一，可以说每前进一段都会遭遇不同的生态环境状态和环保法律法规，如果不能协调好环境法规的差异，可能影响绿色金融国际合作的进展。相对于宗教和道德，法治更具有包容性、现实性和稳定性，因此可以充分发挥法治的优势，制定专门的“绿色发展法”或者在环境法典中设置专门章节规定相关内容，为我国开展绿色合作提供明确的法律依据。绿色发展法一方面可以为环境规制较弱的合作国家提供环境标准和法律支持；另一方面可以与环境规制较强的合作国家保持标准一致，以便更好地进行融合发展。

 

随着全球经济的发展，国内环境法治也要及时准确把握国际环境法治的趋势动向，以确保国内环境法治与时俱进。绿色发展法应定位为基本法，并将可持续发展理念融入其中，立足于推动涉及绿色发展问题的立法、执法和司法机制完善，从顶层设计上更好地指导我国的绿色发展实践。目前，我国关于经济发展和环境保护的政策比较分散，实施机制可操作性不强，主管部门之间业务活动分割和法规制定片面的现象也屡见不鲜，与绿色国际合作发展的步伐不相匹配，严重制约了合作发展的进度。通过制定绿色发展法，可以将国家政策理念与部门法规的基本精神抽象出来，形成框架性指导纲领，并以此整合分散的相关法律法规和地方配套政策，使之体系化，真正起到提纲挈领的作用。此外，还应结合我国国情和企业的需求，在积极应对气候变化、推广清洁能源技术和发展绿色产业等领域，制定一批与绿色发展基本法相配套的具体法律制度，逐步完善绿色发展基本法的伞形延伸框架，用绿色金融法律制度、绿色税收法律制度、绿色投资法律制度和绿色激励法律制度等内容加固支撑体系，为我国绿色国际合作提供坚实的法律保障。

 

推动构建以包容性为前提的绿色合作法治框架

 

在构建人类命运共同体理念的指引下，要将包容性落实到绿色国际合作的法治框架之中。包容性的第一要义就是排除霸权主义，兼容不同的制度和声音，在此基础上构建一个新的国际秩序。但绿色合作法治框架的构建也不是完全摒弃所有的旧制度，更不是对原有框架体系的颠覆性重构，而应当是在维护现有制度成果的基础之上，突破各自固有理念，整合不同制度资源优势，共同扫清合作道路上的障碍壁垒。在推动包容性绿色合作法治框架构建时，应注重实体法与程序法的协调同步。若只追求法治框架的形式，不可能达到包容性合作机制建设的目的；若程序建设不足，则会使很多目标由于缺乏实施路径而搁浅。包容性绿色法治框架的构建要从实体法与程序法两个方面进行探讨。

 

在实体法建设方面，应坚持在现有法律框架的基础之上，融合各国共识，完善顶层设计，推动构建更为公平的运行机制。一方面，完善现有绿色国际合作法律框架，构建落实机制。当前，《巴黎协定》等国际环境法和《各国经济权利和义务宪章》等国际发展法已经就具体目标作出规定，但是缺乏有效的执行和约束机制，因此，应完善现有法律框架内制度的刚性内容，进一步提升联合国等国际组织的独立性和权威性，确保法律规范得以有效执行。另一方面，循序渐进推动《世界环境公约》的制定出台。尽管世界各国已经意识到绿色国际合作的重要性，但由于经济发展水平差异和环境保护力度不同，各国在许多绿色合作问题上仍然难以达成共识，因而国际上逐渐采取“框架公约”的形式来促成合作，比如，《气候变化框架公约》中多为原则性义务，尽管提高了达成合作的效率，但不利于落实履行。因此，应推动《世界环境公约》的制定出台。但是全球环境立法牵涉诸多国家利益协调乃至主权让渡问题，不可能一蹴而就，可在区域合作的基础上先制定区域性环境法规，形成区域绿色合作的新范式后再向《世界环境公约》的出台迈进。

 

在程序法建设方面，应推动现行程序法的更新与完善，使之契合协调多元利益纠纷的目标。一方面，应健全完善现行国际议事规则，充分保障绿色国际合作各方的话语权。各国在经济发展、政治制度和社会文化等方面有诸多不同，在合作中存在意识差异、利益纠葛乃至矛盾争端，有些弱势国家发言权受阻，有些强势国家垄断话语权，在对话不平等的前提下，根本无法就合作事项达成一致意见。因此，要以“共同但有区别的责任”为基础，尽可能在话语权、协商制度和表决机制等方面平衡各国利益需求，让合作参与的国家都能充分参与、充分协商和充分表决，最大限度保障议事程序的公平性。另一方面，在争端解决机制建设上，可先从国际仲裁结果互认等方面入手，打通现行国际争端解决机制的堵点，随后可以声誉较好的投资仲裁机构为基础设立国际环境仲裁中心，逐步建立结果互认和执行合作的保障制度。我国还可以进一步增强“一带一路”国际商事争端解决机制建设，在现有基础之上探索形成区域环境纠纷解决方式，引领国际环境争端解决机制的变革和完善。

 

（本文系中国法学会部级法学研究课题“加强绿色国际合作重点法律问题研究”〔CLS（2022）D92〕和中央高校基本科研业务费重点项目“环境监管数字化的法治路径研究”〔2022TJJBKY003〕成果）

 

（作者单位：铁道警察学院法学系，中国人民银行金融信息中心）

责任编辑：魏敏倩