商业银行 | 宁波东海银行周佳瑜 杨晓刚：中小城商行审计委员会的构建

在我国公司治理实践中，审计委员会并非一个全新的事物，特别是在监管政策层面的推动下，银行业金融机构以及上市公司的公司治理中，作为董事会下属的功能机构，审计委员会已经存在和发展了多年。2023年末，新修订的《中华人民共和国公司法》（以下简称“新《公司法》”）颁布。本次修订在法律层面上首次确认了董事会审计委员会（以下简称“审计委员会”）制度，并为除国有独资公司之外的公司，包括商业银行在内，就公司治理中监督机构的设置出了一道“选择题”：审计委员会与监事会并行，抑或仅设审计委员会不设监事会，这是我国公司治理中监督机制在法律层面的重大变革。如果采取单设审计委员会的模式并真正发挥作用，必须厘清监督模式的选择逻辑，重新构建审计委员会，并明确其独立性。

 

公司监督模式的选择逻辑

 

公司监督机制的源起。现代企业所有权与控制权（或经营管理权）的分离，推动公司机关分化和权力配置格局的转型^[1]。所有权与控制权分离实现了企业经营管理的专业化，推动了企业快速成长，但同时也带来了代理问题。公司治理的核心是通过建立合理的监督机构，监督经营者尤其是高级管理人员正确执行公司事务，从而实现公司和股东利益最大化。公司监督机构的创设和发展也是建立在如何减少代理成本和控制代理风险的理论基础上^[2]。

 

公司监督机构的模式类型。公司监督机构的设置主要有四种模式：一是实行单层制的英美公司法，不单设监督机构，由董事会履行监督职责，具体由外部董事组成的审计委员会负责，英国还设有审计员专司财务审计。二是实行双层制的德国公司法，在董事会之上设置监事会，负责对董事会的业务活动监督，同时享有任命董事并决定其报酬、批准公司重大决策等权力。三是日本、韩国的公司法在股东会之下设置平行的董事会和集体制的监事会或者独任制的监事（日本公司法还允许公司选择设置“三委员会”或监事会）,负责董事会、经理的业务监督，同时另设对监事（会）汇报工作的会计检查人专司财务监察。四是允许自由选择单层制或双层制的法国公司法，可以选择设置或不设置监事会^[3]。

 

新《公司法》实施前，我国公司的监督机构设置基本上属于上述第三种模式。新《公司法》实施后，已经由第三种模式转变为第四种模式，即允许公司根据自己的情况进行选择。

 

各国根据自己的国情和法律传统形成了不同的公司监督机构设置模式，但就典型的单层制和双层制而言，两种制度下的公司监督机构运行和功能日益趋同，单层制下的公司董事会通过审计委员会逐渐强化自身监督职能，双层制下的公司董事会逐步引入单层制^[2]。因此，选择公司监督机构模式，应当深刻理解公司治理生成机理，在现行法律架构设定下，结合自身的股权、规模、监管等方面因素作出适合自身的选择。

 

折中单层制：中小城商行单层制监督机构的优选

 

东亚国家在引入当代英美单层制公司董事会模式时，与德国的监事会模式进行了折中，形成东亚的折中单层制模式^[4]。折中单层制下，审计委员会职能较欧美单层制进行了限缩而集中于内部监督，同时又将监督职能扩充至双层制下的监事会职能，从而将董事会和监事会的监督职能进行集中和融合，执行权则交由董事会与其他功能委员会实施，具有以下优势。

 

降低监督成本。公司监督机构设置的核心是解决代理问题。监督成本是代理成本的一个重要组成。我国原有的双层制下，公司单设监事会或监事实施监督职能，同时在改革双层制过程中引入独立董事组建审计委员会加强董事会的监督职能，监督机构重复设置，叠架屋，提高了公司的监督成本。折中单层制将公司监督力量进行了集中和精简，降低了监督成本。

 

监督职责边界清晰。我国原有的双层制下，引入独立董事后会带来与监事会职能交叉的新问题^[5]。以独立董事为主的审计委员会与监事会同为公司监督力量，监督职责范围虽有差异，但更多的是重合与交叉。理论上的分工配合在实践中往往难以落实，反而容易在二者之间产生推诿扯皮、搭便车的问题^[6]。折中单层制下公司监督机构单一，职责明确清晰，更有利于监督职责实施。

 

监督效率与效果提升。双层制下监事会的监督属于事后监督，监事可以列席董事会，有质询和建议的权利，但不能参与决策表决[7]。审计委员会成员属于董事会成员，可以参与董事会决策，属于事中，甚至事前监督，监督效率明显更高。监督者能够获取到的信息是能否有效抑制经理人代理成本的核心要素之一^[2]。监事会因为事后监督的特点，所取得的信息存在经理人和董事会两层过滤，信息获取能力偏弱。审计委员会是董事会组成部分，信息获取的能力和质量明显优于监事会。

 

监督深度进一步扩张。通常认为监事会的监督属于合法性监督，审计委员会则兼顾了合法性监督与合理性监督^[8]。特别是商业银行董事会关于业务战略、资本管理、风险管理、内部控制、人事薪酬等方面的决策事项，必然涉及合理性判断。审计委员会作为董事会组成部分，无论具体参与表决抑或提出意见建议，均能发挥监督和纠偏的作用。折中单层制在集中监督力度、降低监督成本的同时兼顾了监督效率和效果，对于中小城商行而言是一个现实而较优的选择。

 

折中单层制下中小城商行审计委员会的构建

 

折中单层制下，审计委员会要想更好地履行监督职责，应从组织形式、职责功能、人员构成、报告路径、交流协作五个方面实现转变。

 

组织形式由会议制向实体机构转变。新《公司法》实施前的审计委员会，是董事会下设的功能性委员会，与董事会其他委员会一样，通过定期或不定期的现场或线上会议形式进行议事。新《公司法》下，折中单层制的审计委员会代行监事会职责，是公司治理中的唯一监督机构，其在组织中角色已显著不同于董事会其他功能委员会，除协助董事会开展工作外，还需要承担对董事会内部的横向的监督及对高级管理层的向下监督。除了向董事会负责并报告工作外，还应就财务报告审计、外部审计机构聘任等事项直接向股东会负责，提供决策支持。折中单层制下的审计委员会已转变为既是董事会组成部分但又相对独立的实体管理机构，采用会议形式已经难以满足新的履职需要。参考日本的监事会设有常设监事和平均两个帮助人员^[6]的组织形式，审计委员会应设置常务工作人员，协助日常不在公司的审计委员获取公司信息和开展监督工作^[4]。在实践中，商业银行内部审计部门通常作为审计委员会的工作机构，可以作为审计委员会日常办事机构，以满足董事会闭会期间审计委员会的职责履行及履职支撑的需要。

 

职责功能由咨询服务向实质监督转变。新《公司法》前的审计委员会，是董事会下设的功能性委员会，对董事会提供决策支持、决策咨询服务，协助董事会管理商业银行内部审计工作。上市公司的审计委员会职能虽扩展至财务报告审核、外审机构聘任前置审核，但其前述定位并未改变。新《公司法》下，折中单层制的审计委员会除了沿袭原有咨询和决策支持、内部审计工作管理的职责，还承继了监事会全面监督的职责。

 

一是法定职责。新《公司法》明确规定，可以在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使本法规定的监事会的职权。这是审计委员会法定职权的来源，法定职权不得通过公司章程予以限制。新《公司法》明确规定监事会享有如下职权：财务检查、监督董事高管职务行为、建议解任董事高管、纠正董事高管侵害公司利益行为、召集主持股东会会议、向股东会提案、起诉董事高管、列席董事会会议、对董事会质询和建议、对公司经营异常进行调查、要求董事高管提交执行职务报告。从广义上讲，监管规定是审计委员会法定职权的另一个来源。《商业银行内部审计指引》（银监发〔2016〕12号）规定，审计委员会负责审核内部审计章程等重要制度和报告，审批中长期审计规划和年度审计计划，指导、考核和评价内部审计工作，审阅内部审计部门提交的审计报告。对于上市的商业银行，其审计委员会还有外审机构、财务负责人的聘用和解聘，以及财务报告披露的前置审议权。

 

二是章程授权。首先是财务会计监督。这是审计委员会的核心职权。在英美单层制下，财务会计监督是审计委员会的首要核心职能。新《公司法》规定了上市公司审计委员会财务会计报告披露的前置审议权。审计委员会代行监事会职权，应当在章程中授权审计委员会的财务会计监督权，对财务报告进行前置审核，开展财务会计事项检查监督。其次是外审机构聘用建议、报酬确定及履约评价。有学者认为审计委员会应当具有对外审机构聘用的决策权^[4]。新《公司法》第二百一十五条规定“公司聘用、解聘承办公司审计业务的会计师事务所，按照公司章程的规定，由股东会、董事会或者监事会决定”，将外审机构的决定权划入公司自治范畴，但对上市公司审计委员会赋予了外审机构聘用和解聘的前置审议权。《银行保险机构公司治理准则》则明确规定该职权归属于股东会。因此公司章程可以参照《上海证券交易所上市公司董事会审计委员会运作指引》，明确审计委员会对外审机构聘任前置审核、报酬确定及审计报告质量评价的权利，以保障审计委员会会计财务监督职责履行。第三是内控管理评价。该职能是审计委员会对董事会、高级管理层履职情况监督的必然要求。董事会负责建立并实施充分有效的内部控制体系，高级管理层负责对内部控制体系的充分性与有效性进行监测评估。审计委员会应当对董事会和高级管理层在内部控制管理方面的履行情况进行监督，促进内控体系建设和完善。

 

人员构成由独立董事主导向内外结合转变。新《公司法》实施前的审计委员会更多借助外部力量。《商业银行内部审计指引》（银监发〔2016〕12号）规定“审计委员会多数成员应为独立董事”。《银行保险机构公司治理准则》规定“审计委员会中独立董事占比原则上不低于三分之一”，董事会审计委员会主任委员或负责人应由独立董事担任。但独立董事都是在本职工作之外兼任独立董事职务，在监督工作上呈现非职业性，工作方式及工作条件限制其信息获取能力和监督功能的发挥^[9]。

 

折中单层制下的审计委员会在保留原有职责的基础上承接监事会职责，原有的监督职责从广度、深度上得到了极大的拓展，组织形式也需要转变为实体管理机构，以独立董事为主的人员构成已经难以满足履职需要。

 

新《公司法》规定“职工人数三百人以上的有限责任公司，除依法设监事会并有公司职工代表的外，其董事会成员中应当有公司职工代表”“董事会成员中的职工代表可以成为审计委员会成员”“监事会成员应当包括股东代表和适当比例的公司职工代表，其中职工代表的比例不得低于三分之一”。折中单层制下，不设监事会而由审计委员会代行其职责，但职责履行有赖于人员构成，关于监事会的规定仍应准用于审计委员会。因此从法律规定、监管规定、信息收集能力及履职效果保障等方面综合考虑，在保留独立董事的基础上，吸收监事、职工董事和股东代表，由独立董事、监事会人员、股东代表、职工代表共同构成审计委员会。

 

鉴于独立董事职业化问题仍处于学术探讨阶段，从履职效果保障和权责利相一致的角度考虑，折中单层制下的审计委员会负责人由公司内部人员担任更加适宜。新《公司法》并未要求审计委员会负责人为外部董事，不存在法律障碍。但是对商业银行而言，审计委员会中独立董事人数占比、审计委员会负责人均有明确的监管规定，直接改变现状存在合规风险。国家金融监督管理总局在《关于公司治理监管规定与公司法衔接有关事项的通知》（金规〔2024〕23号）中关于商业银行监督机构设立模式基本与新《公司法》规定一致，由商业银行根据自身情况进行选择。由此可以想见，如果商业银行采用折中单一制下的审计委员会制，监督管理部门之前相关文件中关于监事会及审计委员会的规定，也必将与时俱进进行调整，以避免相关合规风险，而将监管的强制性规定修改为由公司章程规定可能是一个较为妥帖的方法。

 

同时，折中单层制下的审计委员会人员构成应坚持专业化的要求，审计委员会成员应具备审计、财务、会计、法律方面的专业知识和工作经验，以符合《银行保险机构公司治理准则》规定。基于商业银行公司内部监督的工作实践，审计委员会也应有金融、信息技术等方面的专家。

 

折中单层制下的审计委员会应该坚持集体决策制，成员人数可以根据本机构的规模、业务复杂程度、内控水平、风险状况等因素进行设定，但股份有限公司不得少于法定的^[3]人或行业监管规定的人数，且通常应设定为奇数，以便于决策。

 

基于审计委员会人员构成及与董事会的相对独立性，审计委员会在具体议事规则上应明确回避机制。在具体事项的执行、审议等环节，具有利害关系的成员应当提出回避，或由审计委员会负责人主动决定回避。

 

报告路径由单线汇报向双线汇报转变。新《公司法》实施前的审计委员会是董事会下设的功能委员会，由董事会选举产生，对董事会负责，在董事会授权范围内履行职责并向其报告。折中单层制下的审计委员会身兼双责，既有对董事会的咨询建议、决策服务的职责，同时也兼有原监事会对董事会、高管层的监督职责。因此审计委员会应区分事项，向董事会、股东会进行双线汇报，如原监事会职权内事项、财务会计监督事项、外审机构选（解）聘事项，除向董事会报告外，还应向股东会进行报告。

 

交流协作由封闭被动向协同联动转变。新《公司法》实施前的审计委员会限于其组织形式和工作方式，很少与监事会、公司的纪检监察部门开展交流协作。折中单层制下的审计委员会，特别是国有控股商业银行，要充分发挥职能作用必须与纪检监察部门进行协同，整合公司治理的监督力量与党内政治监督力量，开展同查、同审、同析、同治，定期会商、信息共享，实现全方位监督。

 

折中单层制下中小城商行审计委员会的独立性

 

监督机构的独立性主要是独立于管理层而非独立于不担任公司董事或管理层的控股股东^[2]。因此关于审计委员会独立性的讨论主要是其与董事会、高级管理层的关系。

 

与董事会的相对独立。双层制下监事会的监督属于公司治理的内部监督，单层制下的审计委员会监督属于董事会的自我监督，其独立性弱于监事会的独立性。公司治理的现实情况表明过分强调独立性会对获取监督信息的能力形成不利影响，这是双层制监督机构监督效果欠佳的原因之一，也是单层制监督机构的优势之一。因此需要在独立性与监督有效性之间取得合理的平衡。单层制下的审计委员会与董事会是相对独立关系。新《公司法》规定“在董事会中设置由董事组成的审计委员会”，即审计委员会的成员首先应当具备董事资格，再组成审计委员会，成为董事会的组成部分，从而方便监督关口前移和监督深入扩张。但基于相对独立性考量，其他董事会专业委员会成员除非必要应避免交叉任职。其他董事会专业委员会成员除非必要应避免交叉任职。

 

与执行董事及高管层的绝对独立。单层制下的审计委员会与执行董事、高管层是绝对独立关系。新《公司法》规定股份有限公司审计委员会成员“过半数成员不得在公司担任除董事以外的其他职务，且不得与公司存在任何可能影响其独立客观判断的关系”。此处的“其他职务”不包括职工董事担任的公司职务，而是指“执行董事和高管人员”^[3]。一方面，新《公司法》规定“公司董事会中的职工代表可以成为审计委员会成员”，即职工代表所担任的公司职务不构成成为审计委员会成员的障碍；另一方面，审计委员会代行监事会职责，监督对象主要是执行董事和高管，因此新《公司法》关于“董事、高级管理人员不得兼任监事”的规定，也适用于审计委员会。基于独立性要求和避免自我监督的考量，审计委员会应与执行董事及高管保持绝对独立。

 

审计委员会成员选任应实行双层决议制。职工代表董事资格的选举、更换由职工代表大会等民主形式确定。股东代表及独立董事的董事资格的选举、更换由股东大会确定。董事资格确定后，按照董事会功能委员会由董事会选举的原则，审计委员会成员资格的选举与更换由董事会负责。同时，考虑审计委员会与董事会的相对独立性及双线汇报的的特点，参考股东会决定监事人选的法律规定，公司章程应规定董事会选举与更换审计委员会成员的决议须提交股东会审议通过，从而形成审计委员会成员选任的双层决议机制，为审计委员会的独立性提供保障。

 

审计委员会决议应具终局性。为保持审计委员会的独立性，公司章程还应该明确，审计委员会就职权范围内事项决议通过的，董事会不得再予以否决；审计委员会就职权范围内事项决议未通过的，董事会不得通过。

 

【参考文献】

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作者周佳瑜系宁波东海银行党委书记、董事长，

杨晓刚系宁波东海银行审计部副总经理

 

责任编辑：张志敏