经济观察 | 肖立晟 李枭剑：稳增长、促消费、保民生的政策新篇——2025年政府工作报告解读

作者：肖立晟  李枭剑

2025年3月5日，第十四届全国人民代表大会第三次会议在北京隆重开幕，国务院总理李强代表国务院向大会作政府工作报告。报告明确了2025年我国经济社会发展的主要预期目标：国内生产总值增长5%左右；城镇调查失业率5.5%左右，城镇新增就业1200万人以上；居民消费价格涨幅2%左右；居民收入增长和经济增长同步；国际收支保持基本平衡；粮食产量1.4万亿斤左右；单位国内生产总值能耗降低3%左右，生态环境质量持续改善。

作为政府年度工作的纲领性文件，政府工作报告不仅总结了过去一年的成就，深入剖析了当前国内外的经济、贸易环境，更为新一年中国经济的发展指明了方向。2025年作为“十四五”规划的收官之年，亦是承上启下的关键一年，政府工作报告的看点与信息含量要明显多于往年。具体来看，报告中有以下几方面表述值得关注。

外部环境复杂严峻，国内经济回升向好基础仍需巩固

海外方面，与2024年12月的中央经济工作会议相比，本次政府工作报告对外部环境的关注度显著提高。报告指出，当前外部环境“更趋复杂严峻”，并进一步指明了外部环境变化可能带来的一系列后果。随着全球经贸环境的改变，不仅国内的贸易、科技领域将受到冲击，全球产业链供应链的稳定、市场预期和投资信心等都会受到影响。特别是2025年1月特朗普正式就任美国总统后，其关税政策的迅速调整引发了全球经贸格局的剧烈震荡。这种外部环境的变化可能对我国经济产生深远影响，对此，政策层面给予高度重视。

国内方面，尽管我国经济呈现回升向好的态势，但报告明确指出，经济回升向好的基础“还不稳固”。其中，有效需求不足、部分企业生产经营困难、群众就业增收面临压力、民生领域存在短板、一些地方基层财政困难等问题持续对国内经济回升向好形成拖累。此外，报告特别提到“消费不振”的问题，促消费的重要性进一步凸显。除了经济运行中的一系列困难与挑战，报告还指出政府工作中存在的一些问题，如协调配合不够、服务观念不强、办事效率不高等。这些问题的提出，既是对党的二十届三中全会改革精神的具体落实，也是对2025年2月民营企业座谈会相关要求的回应。

经济发展稳中求进，政策取向灵活前瞻

本次政府工作报告提出的主要发展目标与2024年基本持平。考虑到2025年外部环境的变化，这无疑显示出政策层面对“稳增长”的决心和信心。其中，国内经济增长目标和就业目标与2024年保持一致，这既是为了与2035年远景规划相衔接，也体现了短期内“稳中求进”的政策基调。值得注意的是，报告将居民消费价格涨幅目标从往年的3%左右调整为2%左右。这一调整并非政策目标的放松，而是基于现实情况的合理考量。此外，报告提出2025年“单位国内生产总值能耗降低3%左右”，较2024年的2.5%有所提高。作为“十四五”规划的收官之年，更多有力的环保政策有望出台，将推动我国绿色低碳发展迈上新台阶。

政策基调方面，本次政府工作报告延续了近两年来“稳中求进、以进促稳，守正创新、先立后破，系统集成、协同配合”的表述，但新增了“根据形势变化动态调整政策”“讲求时机力度”等说法。这一系列变化表明，在外部风险事件频发、内部复苏基础偏弱的背景下，政策层面对突发事件的反应能力将显著提升，政策的灵活性、前瞻性和及时性都将强于往年。

        财政政策精准有效，货币政策适度宽松

财政政策方面，本次报告作出较为具体的安排，涉及预算内赤字、超长期特别国债、特别国债、地方政府专项债等多种工具。总的来看，今年合计新增政府债务总规模为11.86万亿元，比上年增加2.9万亿元。其中，预算内赤字率按4%安排，赤字规模达5.66万亿元，二者均创下了新高，而超长期特别国债、地方政府专项债规模较去年分别增加3000亿元、5000亿元，同时将发行5000亿元特别国债用于补充国有大型商业银行资本金。在财政资金的使用方面，本次报告同样作出相应的调整，除了常规的财政支出项目外，报告还提出了土地收储和收购存量商品房、促消费等多个资金使用方向，并要求“持续优化支出结构”。这些举措表明，财政资金的使用方式正在发生转变，财政政策的效能有望得到提升。需要注意的是，今年新增的11.86万亿元政府债务中，有一部分用于银行补充资本、化解地方政府债务等领域，这部分资金带来的拉动效果相对有限，财政政策的整体扩张力度仍需要进一步观察。

货币政策方面，本次报告沿用了“适度宽松的货币政策”的表述，并再度提及“适时降准降息”。尽管2024年末以来市场的宽松预期有所降温，但这一表述的再度出现意味着货币政策仍有宽松的空间。结合“根据形势变化动态调整政策”的理念，货币政策加码的时间点存在较大的不确定性，需要结合内外部环境综合研判。此外，本次报告提出“优化和创新结构性货币政策工具，更大力度促进楼市股市健康发展”，后续货币政策或将在稳定资产价格、化解金融风险方面承担更大的职能。本次报告还提出“落实无还本续贷政策，强化融资增信和风险分担”等支持措施，有助于缓解中小民营企业融资难、融资贵的困境，这也是对民营企业座谈会后政策落实的具体体现。

        宏观政策民生导向，协调配合增强合力

与以往相比，本次政府工作报告的一个显著特征是强调了宏观政策的“民生导向”，这在以往的高层次报告中是比较少见的。具体来看，政策的“民生导向”主要体现在以下几个方面：一是提振居民消费，今年财政政策专门安排超长期特别国债3000亿元用于支持消费品以旧换新，凸显政策层面对于居民支出的关注；二是增加居民收入，本次报告提出将推动中低收入群体增收减负、完善劳动者工资正常增长机制，这一系列举措将有效提升广大居民的消费能力和消费意愿；三是做好民生保障，通过提高城乡居民基础养老金最低标准、发放育儿补贴以及强化基本医疗和就业服务等举措，进一步消解居民消费的后顾之忧。

在政策落地执行的过程中，各类政策能否相互协调配合、形成合力也至关重要。而本次报告同样关注到了这一点，提出要“加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策协同以及与改革开放举措的协调配合”，这不仅为政策执行提供了更加系统化的框架，也为政策实施的精准性和有效性提供了保障。在此基础上，后续各类政策的执行将得到更高层次的协调，避免“合成谬误”的出现。

综上所述，2025年政府工作报告在复杂严峻的外部环境和国内经济回升向好基础仍需巩固的背景下，明确了稳中求进的政策基调，强调财政政策的精准有效和货币政策的适度宽松，同时突出宏观政策的民生导向和协调配合。这些举措不仅为“十四五”规划的圆满收官奠定了坚实基础，也为中国经济的高质量发展和民生福祉的持续改善提供了有力保障。未来，随着各项政策的落地实施，中国经济有望在内外挑战中稳步前行，为实现2035年远景目标迈出坚实一步。

作者肖立晟系中国社会科学院世界经济与政治研究所

全球宏观经济研究室主任、九方智投首席经济学家，

李枭剑系九方金融研究所宏观研究员

责任编辑：张志敏